CONTEXTUL GENERAL AL REFORMEI CONTABILITATII PUBLICE. STADIUL REFORMEI.

CONTEXTUL GENERAL AL REFORMEI CONTABILITATII PUBLICE. STADIUL REFORMEI.

Inca din documentul de pozitie cu privire la acceptarea acquis-ului comunitar de catre Romania, in procesul sau de aderare la Uniunea Europeana, au fost deschise mai multe capitole de negocieri, printre care si capitolul "Uniunea economica si monetara "precum si capitolul 29 "Prevederi financiare si bugetare", prin care Romania s-a angajat sa realizeze reforma contabilitatii publice, obiectiv care a fost inclus in programul de guvernare pentru perioada 2001-2004.

Astfel Ministerul Finantelor Publice, printre actiunile propuse pentru atingerea obiectivului "cresterea transparentei fiscale si cresterea eficientei operationale si alocative a cheltuielilor bugetare" a inclus restructurarea contabilitatii bugetare prin:

suplimentarea contabilitatii de fluxuri de lichiditati cu contabilitatea de obligatii;

perfectionarea clasificatiei bugetare.

Ambele masuri aveau ca termen de realizare decembrie 2002.

La momentul respectiv sistemul romanesc de contabilitate publica era

caracterizat de:

existenta unui cadru unitar privind elaborarea, aprobarea, executia si raportarea executiei bugetare;

existenta unui cadru unitar privind organizarea si conducerea contabilitatii;

existenta unui cadru unitar privind raportarile financiare (structura situatiilor financiare, termen de prezentare a situatiilor financiare);

existenta unor structuri proprii pentru organizarea si conducerea contabilitatii la institutiile publice cu personalitate juridica;

utilizarea de catre institutiile publice a metodei de inregistrare in partida dubla, cu exceptia primariilor comunale;

forma de inregistrare in contabilitate: maestru sah simplificat;

organizarea contabilitatii institutiilor publice pe baza principiului executiei de casa si existenta unor elemente de contabilitate de angajamente;

stabilirea anuala a rezultatului executiei bugetare;

asigura informatii cu privire la patrimoniul aflat in administrare si executia bugetului de venituri si cheltuieli.

Trebuie mentionat si faptul ca institutiile publice care aveau organizata

contabilitatea in partida dubla, foloseau un plan de conturi si instructiuni aprobate printr-un ordin al ministrului finatelor publice inca din decembrie 1984 , care e lesne de inteles ca in multe privinte nu era concordant cu noile reglementari adoptate de Romania, prin trecerea sa de la economia hipercentralizata catre economia de piata, precum si cu reformele petrecute in domenii adiacente contabilitatii publice (reforma administratiei publice, reforma finantelor publice, reforma controlului financiar intern si extern, reforma administratiei fiscale).

In consecinta s-a impus pe de o parte armonizarea contabilitatii publice din Romania cu reglementarile internationale privind contabilitatea publica si totodata inscrierea respectiv racordarea acesteia la contextul general al reformei romanesti.

Contextul general al reformei contabilitatii publice este dat deci de:

Reforma administratiei publice.

Reforma finantelor publice.

Reforma controlului financiar intern si extern.

Reforma administratiei fiscale.

Reforma administratiei publice, printre obiectivele careia s-a inscris restructurarea profunda a administratiei publice centrale si locale si descentralizarea serviciilor publice si consolidarea autonomiei locale administrative si financiare, s-a centralizat la nivel local in reglementari specifice amendate si perfectionate succesiv: Legea administratiei publice locale nr. 69/ 1991 abrogata prin Legea administratiei publice locale nr.215/

2001 care in urma modificarilor a fost republicata in 2007.

Cu impact deosebit de important asupra reformei contabilitatii publice s-a dovedit reforma in domeniul finantelor publice. Aceasta a avut ca principale obiective:

perfectionarea filozofiei bugetare;

extinderea finantarii pe baza de programe, pe domenii de activitate, prin stabilirea unui sistem coerent de prioritati;

analiza posibilitatii de reducere, limitare si eliminare a fondurilor speciale si a fondurilor proprii gestionate de ministere ceea ce conduce la marirea tansparentei si imbunatatirea managementului bugetar;

cresterea autonomiei financiare a autoritatilor locale;

perfectionarea cadrului legislativ in domeniul bugetar care sa asigure conformitatea cu procedurile bugetare ale Uniunii Europene;

alinierea Romaniei la procedurile europene de supraveghere fiscala;

realizarea sarcinilor ce au decurs din procesul de aderare la Uniunea Europeana.

In scopul atingerii obiectivelor de mai sus au fost adoptate legi ale

finantelor publice care de asemenea au fost supuse unui proces de adaptare si perfectionare continuie. Am avut astfel prima legea a finantelor publice Legea nr. 10/ 1991 abrogata si inlocuita de Legea nr. 72/ 1996, ambele cu reglementari in domeniul finantelor publice atat pentru administratia centrala de stat cat si pentru cea locala. Prima lege a finantelor publice locale, Legea nr. 189/ 1998 abroga dispozitiile referitoare la bugetele locale din Legea nr. 72/ 1996, stabilind distinct si mai la detaliu cadrul specific in domeniul elaborarii, aprobarii, executarii si raportarii bugetelor locale.

Aceasta a marcat separarea din punct de vedere legislativ a finantelor publice centrale de cele locale, in ambele sensuri producandu-se modificari, imbunatatiri, perfectionari. Astfel legea nr. 72/ 1996 a fost inlocuita de Legea nr. 500/ 2002 daca ne referim la administratia centrala de stat, iar daca ne referim la administratia locala, Legea nr. 189/ 1998 a fost urmata de Ordonanta de Urgenta a Guvernului nr. 45/ 2003 privind finantele locale care la randu-i a fost abrogata si inlocuita cu Legea nr. 273/ 2006 privind finantele publice locale, lege ce a intrat in vigoare la 01 ianuarie 2007.

Principalele schimbari introduse si urmarite de reglementarile in domeniul finantelor publice se refera la:

introducerea si definirea principiilor bugetare, in scopul prevenirii confuziilor in alocarile de fonduri, atat in stadiul de angajament, cat si in stadiul de executie, si anume: principiul universalitatii, publicitatii, unitatii monetare, anualitatii, specializarii bugetare, echilibrului;

delimitarea creditelor destinate unor actiuni multianuale in credite de angajament si credite bugetare, pentru un mai bun control al fondurilor publice;

stabilirea fazelor privind efectuarea cheltuielilor in procesul executiei bugetare: angajare, lichidare, ordonantare si plata;

elaborarea si aprobarea de programe pentru unele activitati, asigurandu-se astfel o apreciere corecta a cheltuielilor de catre autoritatile deliberative, precum si cresterea responsabilitatii autoritatilor executive in alocarea resurselor;

delimitarea atributiilor ordonatorilor de credite de cele ale persoanelor cu atributii in efectuarea platilor;

bugetele anuale ale ordonatorilor principali de credite cuprind programe si estimari multianuale;

fondurile externe nerambursabile, precum si finantarea Uniunii Europene se cuprind in anexe la bugetele ordonatorilor principali de credite si se aproba odata cu aceste bugete;

bugetul anual reflecta fondurile primite de la Uniunea Europeana alaturi de celelalte resurse bugetare, pentru perioada de timp ce acopera anul bugetar si urmatorii trei ani;

atat fondurile Uniunii Europene cat si fondurile din celelalte resurse bugetare sunt prezentate pe doua nivele: credite de angajament si credite bugetare;

asigurarea integrala si cu prioritate a fondurilor necesare reprezentand cofinantarea aferenta derularii programelor si proiectelor cu finantare internationala.

In ceea ce priveste reforma in domeniul controlului financiar intern

si extern acesta a urmarit realizarea in principal a urmatoarelor obiective:

completarea cadrului legislativ cu privire la controlul financiar;

constituirea unui organism de control in Ministerul Finantelor Publice, responsabil cu elaborarea unui cadru legislativ unitar in domeniul activitatii de audit public intern;

constituirea compartimentelor de audit public in institutii publice si alte entitati publice;

dezvoltarea si implementarea de standarde de audit extern, in conformitate cu standardele de audit extern recunoscute pe plan international.

In fine, dar nu in ultimul rand, reforma administratiei fiscale, a

exercitat o influenta specifica reformei pe care trebuia sa o parcurga contabilitatea publica. Sarcinile legate de asezarea, urmarirea si incasarea veniturilor fiscale au trecut de la organele teritoriale ale Ministerul Economiei si Finantelor la autoritatile publice locale care si-au creat propriile structuri responsabile in acest domeniu.

Complexitatea fenomenelor si contextul general al reformei din

Romania de dupa 1990 ce a generat legislatia in continua modificare, imbunatatire, perfectionare, este reflectata si de parcursul urmat de reglementarile legate de contabilitatea publica, in efortul depus pentru realizarea reformei si in acest domeniu.

Astfel obiectivul major "suplimentarea contabilitatii de fluxuri de lichiditati cu contabilitatea de obligatii" s-a concretizat prin elaborarea primelor norme in acest sens aprobate prin Ordinul Ministrului Finantelor Publice nr. 1746/ 17.12.2002 urmand a fi aplicate experimental in semestrul I 2003 in paralel cu reglementarile existente de catre un numar de 13 ordonatori principali de credite. Pe baza constatarilor, urma ca incepand cu 01.01.2004 aceste reglementari sa se utilizeze de catre toate categoriile de institutii publice.

Desele modificari legislative de care am amintit ca s-au produs in domeniile adiacente contabilitatii publice (administratie, finante, control) au impus modificari in normele contabile si au costituit dificultati care justifica mai mult sau mai putin nereusita in domeniul punerii in aplicare a noii contabilitati publice, astfel ca termenul de intrare in vigoare a acesteia a fost

prorogat succesiv: 2005, 2006 acesta din urma fiind respectat.

Concomitent cu experimentul noii contabilitati publice initiat in 2002, in contabilitatea publica romaneasca s-au introdus unele elemente ale contabilitatii de angajament, impuse de reglementarile aprobate deja prin legile finantelor publice, precum si prin Legea privind auditul public intern si controlul financiar preventiv. Este vorba de faptul ca prin legile finantelor publice (aspect abordat anterior) s-a stipulat faptul ca "in procesul executiei bugetare cheltuielile bugetare parcurg urmatoarele faze: angajament, lichidare, ordonantare, plata" .

De asemenea Ordonanta Guvernului nr. 119/ 1999 privind auditul public intern si controlul financiar preventiv, aprobata cu modificari si completari prin Legea nr. 301/ 2002, la art. 13 stipuleaza ca "entitatile publice, prin conducatorii acestora, au obligatia de a organiza controlul financiar preventiv propriu si evidenta angajamentelor in cadrul compartimentului contabil."

Aceste reglementari in domenii adiacente contabilitatii publice au impus, elaborarea si aprobarea unor norme metodologice privind angajarea, lichidarea, ordonantarea si plata cheltuielilor institutiilor publice precum si organizarea, evidenta si raportarea angajamentelor bugetare si legale, fapt realizat prin aprobarea Ordinului Ministrului Finantelor Publice nr. 1792/ 2002 (Monitorul Oficial nr. 37/ 23.01.2003).

Acesta a constituit un prim pas catre contabilitatea de angajamente, corespunzatoare standardelor internationale de contabilitate pentru sectorul public. Aceste norme in limbajul curent al practicienior in domeniul contabilitatii publice se numesc norme ALOP (initialele celor patru faze ale executiei bugetare a cheltuielilor).

De asemenea atat legea contabilitatii cat si legea finantelor publice

obliga organele de specialitate ale administratiei publice centrale si locale care gestioneaza venituri publice sa organizeze si sa conduca contabilitatea drepturilor constatate (veniturile bugetare pentru care exista obligatii declarative sau pentru care s-au emis decizii ori alte documente de stabilire de catre creditorul bugetar sau alte entitati abilitate de lege . Prin urmare a fost elaborat Ordinul Ministrului Finantelor Publice nr. 520/ 2003 pentru aprobarea Normelor metodologice privind organizarea si conducerea contabilitatii veniturilor bugetare, ceea ce a constituit in alt pas important catre contabilitatea de angajamente.

In realizarea proceselor reformei contabilitatii publice, normalizatorii romani au avut in vedere, cadrul international de reglementare in domeniul contabilitatii publice, in principal:

Regulamentul Consiliului Comunitatii Europene nr. 1605/ 2002 privind Regulamentul Financiar aplicabil bugetului general al Comunitatii Europene;

Sistemul European de Conturi (SEC "95);

Standerdele Internationale de Contabilitate pentru Sectorul Public (IPSAS).

Standardele Internationale de Contabilitate pentru Sectorul Public

(IPSAS) au fost elaborate de Federatia Internationala a Contabililor (IFAC) a carei misiune, asa cum este prezentata in constitutia sa, este de "a servi interesul public, de a intari profesia contabila la nivel mondial si de a contribui la dezvoltarea unor economii internationale puternice prin initierea si promovarea aderarii la standarde profesionale de o inalta calitate, a progresului convergentei internationale a acestor standarde, precum si a dezbate probleme de interes public, pentru care experienta profesionala este extrem de relevanta" .

Pornind de la reglementarile internationale raportat la cadrul national de reglementare existent in domeniul contabilitatii publice in Romania (Legea contabilitatii nr. 82/1991 republicata , legile finantelor publice nr. 500/ 2002 si nr. 273/ 2006, clasificatia indicatorilor privind finantele publice aprobata prin ordin al Ministrului Finantelor Publice) autoritatile romane reprezentate de Ministerul Economiei si Finantelor - Directia Generala Trezorerie si Contabilitate Publica au stabilit cerintele privind contabilitatea publica in Romania, contabilitate a carei sfera de cuprindere include:

autoritatile publice centrale (ministerele, celelalte organe de specialitate ale administratiei publice, alte autoritati publice, institutii publice autonome si institutiile din subordinea acestora, indiferent de modul de finantare);

autoritatile publice locale (comune, orase, municipii, judete si institutii si servicii publice din subordinea acestora, indiferent de modul de finantare).

Potrivit reglementarilor existente in domeniul finantelor publice si a

contabilitatii, contabilitatea publica cuprinde :

a)     contabilitatea veniturilor si cheltuielilor bugetare, care sa reflecte incasarea veniturilor si plata cheltuielilor aferente exercitiului bugetar;

b)     contabilitatea trezoreriei statului;

c)     contabilitatea generala bazata pe principiul constatarii drepturilor si obligatiilor, care sa reflecte evolutia situatiei financiare si patrimoniale, precum si excedentul sau deficitul patrimonial;

d)     contabilitatea destinata analizarii costurilor programelor aprobate.

Prima cerinta, de la punctul a) era o problema rezolvata in sensul ca

organizarea contabilitatii institutiilor publice avea la baza principiul executiei de casa (fluxurile de numerar rezultate din incasarea veniturilor si plata cheltuielilor) dar asa cum am prezentat anterior, contabilizarea urmarea un plan de conturi din 1984, perimat si necuprinzator.

Cerinta de la punctul c) si-a gasit vremelnic solutia prin cele doua acte normative amintite, ca fiind decisive in pasii facuti catre contabilitatea de angajamente: normele ALOP pentru angajamente (obligatii) si normele aprobate prin Ordinul Ministrului Finantelor Publice nr. 520/ 2003 pentru drepturile constatate.

La cerintele de mai sus se adauga si faptul ca, contabilitatea publica trebuie sa ofere informatii privind:

Patrimoniul aflat in administrarea institutiilor publice;

Executia bugetului de venituri si cheltuieli;

Rezultatul executiei bugetare;

Rezultatul patrimonial (economic);

Costul programelor aprobate.

Aceste cerinte prevazute de lege puteau fi realizate prin urmatoarele:

Prin "Suplimentarea contabilitatii de lichiditati cu contabilitatea de obligatii" - obiectiv inscris in Planul de actiuni al programului de guvernare pe anii 2002 si 2003 aprobat prin Hotararea Guvernului nr. 32/ 2002;

Adoptarea unei noi clasificatii bugetare in conformitate cu cerintele SEC"95;

Adoptarea de situatii financiare in concordanta cu principiile de contabilitate general acceptate;

Programe de perfectionare profesionala a specialistilor din compartimentele financiar - contabile din institutiile publice;

Programe de perfectionare profesionala pentru utilizatorii informatiei financiare.

Lasand la o parte actiunile necesare legate de resursa umana si

utilizatorii informatiei, ma voi referi indeosebi la ceea ce semnifica suplimentarea contabilitatii de fluxuri de lichiditati (cash accounting) cu contabilitatea de obligatii (accrual accounting).

"Cash accounting" recunoaste tranzactiile si evenimentele cand numerarul este incasat sau platit.

Rezultatul executiei bugetare, pe baza de numerar, se determina la finele exercitiului ca diferenta intre numerarul incasat si numerarul platit.

Acest lucru il realiza vechea contabilitate a institutiilor publice, si

reprezenta executia de casa.

Potrivit noii contabilitatii publice contabilitatea executiei de casa este dublata de contabilitatea de angajament (drepturi si obligatii), numita si contabilitatea de obligatii accrual accounting.

Aceasta din urma se caracterizeaza prin urmatoarele:

"Accrual accounting" recunoaste tranzactiile si evenimentele in momentul cand o valoare economica, o creanta sau o obligatie este creata, transformata, transferata sau anulata.

Rezultatul patrimonial (economic) se determina ca diferenta intre veniturile si cheltuielile aferente perioadei, indiferent daca veniturile au fost incasate sau cheltuielile platite.

Inregistrarea operatiunilor economico-financiare se efectueaza in conturi din cele 5 grupe recunoscute: Active, Capitaluri, Datorii, Venituri, Cheltuieli.

Programul de realizare a obiectivului "Suplimentarea contabilitatii de fluxuri de lichiditati cu contabilitatea de obligatii" a cunoscut mai multe etape:

Elaborarea unui nou Plan de conturi in conformitate cu cerintele contabilitatii de angajamente;

Elaborarea si punerea in aplicare a normelor privind reevaluarea si amortizarea activelor fixe aflate in patrimoniul institutiilor publice:

Ordonanta de Urgenta a Guvernului nr. 81/ 2003 (Monitorul Oficial nr. 624/ 31.08.2003):

Ordinul Ministrului Finantelor Publice nr.520/ 2003 pentru aprobarea Normelor metodologice privind organizarea si conducerea contabilitatii veniturilor bugetare (Monitorul Oficial nr. 520/ 24.04.2003);

Elaborarea unei noi clasificatii bugetare;

Aprobarea prin Ordinul Ministrului Finantelor Publice nr. 1917/ 2005 a reglementarilor privind trecerea la contabilitatea de angajamente (pentru experimentare, propuneri si observatii);

Implementarea noilor reglementari incepand cu 01 ianuarie 2006.

In concluzie, schimbarile intervenite in managementul public in ultimii ani au condus la o dezvoltare remarcabila in domeniul contabilitatii publice. Contabilitatea publica este chemata sa ofere informatii despre o mai buna administrare a bugetului, precum si despre folosirea corecta si adecvata a fondurilor publice, asigurand astfel utilizatorilor posibilitatea luarii celor mai bune decizii economice. In realizarea acestei cerinte s-a impus trecerea de la o contabilitate de casa, orientata pe intrari de resurse la o abordare orientata pe rezultate si performante - contabilitatea de angajamente. Toate tarile in care a avut loc o reforma a managementului public au introdus conceptul de contabilitate de angajamente. Se asigura astfel sistemul pentru comparabilitatea conturilor la nivel european, coerenta informatiilor.

Contabilitatea de angajamente reprezinta o baza de contabilizare a operatiunilor economice conform careia tranzactiile si alte evenimente sunt recunoscute atunci cand apar si nu doar cand numerarul este incasat sau platit.

S-a impus adoptarea unei noi clasificatii bugetare in conformitate cu cerintele SEC "95, respectiv crearea unui model de referinta uniform aplicat care sa permita comparabilitatea activitatilor si cheltuielilor tarilor membre; alocarile pentru fiecare zona de interventie publica. Totodata adaptarea la standardele internationale cu privire la:

metodele de evaluare a activelor si datoriilor;

principiile de contabilitate general acceptate;

structura planului de conturi;

structura situatiilor financiare.

Se poate afirma deci ca, contabilitatea publica romaneasca este convergenta cu Standardele Internationale de Contabilitate pentru Sectorul Public in aspectele susmentionate.