Analiza fenomenului de corupȚie

ANALIZA FENOMENULUI DE CORUPȚIE

Aparent, "corupția" este un fenomen vechi in lume; ea iși are originea cel puțin in momentul in care o societate organizata a creat pentru prima data instituții politice pentru a se pastra și pentru a se dezvolta. Aristotel vorbea deja de aceasta pe vremea lui in lucrarea "Politica". In zilele noastre - avand in vedere ca societațile complexe in care traim s-au dotat cu un sector public impozant -, ocaziile de a practica corupția s-au multiplicat fara indoiala. Este posibil ca insați corupția sa fi crescut, dar chiar și mijloacele de detectare ale societații poate ca au crescut. Avem impresia ca societațile noastre sunt mai corupte, din cauza faptului ca fenomenul a devenit mai vizibil. Orice ar fi, este vital de a denunța corupția peste tot unde aceasta exista, pe de o parte pentru moralitatea societaților in care traim in general și apoi pentru evoluția lor sociala, economica și politica, dar și pentru urmarea cooperarii și dezvoltarii europene .

1 NOȚIUNEA GENERALA DE CORUPȚIE

"Analiza corupției este un domeniu important al cercetarii economice și sociale contemporane. In ultimii ani, din partea mediului universitar și de cercetare, a organizațiilor internaționale (cum ar fi Fondul Monetar Internațional, Banca Mondiala) exista un interes sporit pentru estimarea nivelului corupției, identificarea cauzelor și a mecanismelor de proliferare a acesteia in cadrul unui sistem" .

Corupția reprezinta principala amenințare care planeaza asupra bunei guvernari, a dezvoltarii economice durabile, a procesului democratic și a loialitații practicilor comerciale. "Intr-o lume interconectata, efectele corozive ale corupției se manifesta cu siguranța de la perpetuarea actelor de corupție, dar ele se repercuta in toata economia și societațile mondiale" . Capacitatea țarilor de a remedia corupția, in plan intern, dar și internațional, este ingreunata de absența transparenței, a responsabilitații și a integritații in sectorul public și privat. Carențele dreptului penal și a mecanismelor de lupta impotriva corupției, ca și lacunele cooperarii internaționale sunt factori care poarta un prejudiciu al eforturilor pentru combaterea corupției.

"O lume fara corupție este un obiectiv crucial pentru un mare numar de guverne și organizații internaționale" . Corupția are un impact care se pliaza bine pe actele comdamnabile pe care le comit toți care participa. Repercusiunile sale afecteaza populații intregi. "O mita de un milion de euro poate reprezenta rapid o pierdere de sute de milioane de euro intr-o țara saraca, strivind planurile de dezvoltare și minand coerența deciziilor de investiție. Drumuri care raman neterminate, sisteme de sanatate paralizate, acestea sunt doar cateva exemple care ilustreaza gravitatea acestui fenomen" .

Astfel, corupția reprezinta un fenomen care afecteaza ansamblul economiilor dezvoltate sau nu. Consecințele sale sunt totuși mai grave pentru țarile in curs de dezvoltare. Astfel, in numeroase țari, corupția abate sume inițial destinate sectorului sanatații, privand astfel pe cei saraci de ingrijiri medicale. Printre altele, accesul la educație este condiționat prin plata unei mite. Un studiu al Bancii Mondiale, arata ca totalul sumelor deturnate prin corupție se ridica la mai mult de 1000 miliarde de dolari pe an, ceea ce reprezinta aproximativ 5% din comerțul mondial .

Corupția poate fi definita ca nerespectarea unui proces sau a unei interacțiuni intre una sau mai multe persoane in scopul, celui care corupe, de a obține avantage sau prerogative particulare, sau pentru cel corupt, de a obține o retribuție in schimbul amabilitații și bunei sale voințe. Corupția conduce in general la imbogațirea persoanei corupte, aceasta fiind o practica ilicita.

Corupția poate viza orice persoana care beneficiaza de o putere de decizie, fie ea personalitate politica, funcționar, cadru dintr-o intreprindere privata, medic, arbitru, sportiv et

Se face distincție dintre corupția activa si corupția pasiva, cea activa constand in propunerea de dare de bani sau in propunerea unui anumit serviciu catre o persoana care deține puterea, in schimbul unui avantaj bine definit. Corupția pasiva consta in chiar acceptarea banilor. Un exemplu clasic in acest sens este chiar cel al unui om politic care primește bani cu titlu personal sau pentru partidul sau din partea unei intreprinderi de prestari de servicii publice și care in schimb trebuie sa asigure piața de desfacere a acestei intreprinderi. Astfel, omul politic poate fi acuzat de corupție pasiva (el a primit banii), iar intreprinderea poate fi acuzata de corupție activa (aceasta a dat banii).

Economistul american Robert Klitgaard a rezumat aceasta practica printr-o ecuație simpla: "Corupția = Monopol + Putere - Transparența". Acesta spune ca intr-o situație in care nu exista decat o cale pentru a atinge un obiectiv (monopol), persoana care controleaza accesul la aceasta cale (putere) poate, daca hotaraște sa se sustraga supravegherii superiorilor sai (- transparența), sa intoarca munca sa in propriul sau avantaj (corupție) .

Intr-o alta opinie , corupția inseamna "abuz de putere primit in delegație cu scopuri private". Aceasta definiție permite conturarea a trei termeni constitutivi ai corupției:

Abuz de putere;

Scopuri private (prin urmare nu profita numai persoana care face abuz de putere, dar și membrii familiei sale sau prietenii sai);

Puterea cu care persoana respectiva a fost investita (care poate emana atat de la sectorul public, dar și de la cel privat).

Transparency International mai definește corupția și ca "abuzul de putere cu scopul imbogațirii personale".

Din punct de vedere al Consiliului Europei, corupția reprezinta "utilizarea și abuzul puterii publice cu scopuri private" .

Pentru Comisia comunitaților europene, "corupția este legata de orice abuz de putere sau de orice iregularitate comisa in procesul de decizie, in schimbul unui avantaj personal".

Astfel, asa cum este ea definita, "ca un abuz de putere in scopuri private", corupția trebuie sa fie recunoscuta exact așa cum este: "un cancer care roade corpul social al țarilor, in particular, și comunitatea internaționala, in general" .

Printre cauzele corupției se enumera:

Proasta guvernare: cadru legislativ slab, sistem judiciar inadecvat, lipsa de transparența și de responsabilitate, lipsa libertații presei;

Instituții slabe: funcționari cu mare autoritate care au venituri mici, responsabili oficiali atrași de remunerații mari, care au salarii mici;

Salarii mici: anumiți politcieni, de exemplu, pot sa nu caștige suficient cat pentru a-și intreține familia, și trebuie deci sa cedeze corupției pentru a-și satisface nevoile.

Corupția, fiind un fenomen complex, care se dezvolta odata cu dezvoltarea societații, poate imbraca mai multe forme:

Frauda: falsificarea datelor, facturilor;

Extorsiune: bani obținuți prin coerciție sau forța;

Favoritism (Nepotism): favorizarea persoanelor apropiate;

Deturnare de fonduri: furt de resurse publice de catre funcționari.

Masurarea efectelor corupției asupra mediului economic și social dintr-o țara sau regiune de dezvoltare se face folosind urmatorii indicatori , fiecare exprimand anumite aspecte ale corupției, fiind calculați pentru țari și perioade de timp diferite:

International Country Risk Guide (ICRG): folosit pentru luatea unor decizii referitoare la localizarea investițiilor și dezvoltarea afacerilor in anumite regiuni economice;

Corruption Perception Index care este publicat anual de Transparency International (TI);

Corruption Control - propus de Kaufmann, Kraay și Mastruzzi (2003).

Pe langa organizațiile non-guvernamentale care se ocupa de studiul fenomenului de corupție, organizații menționate mai sus, se regasește și Banca Mondiala, care prin studiile lui Kaufman, Kraay și Mastruzzi iși exprima punctele de vedere cu privire la acest fenomen. Astfel, se precizeaza ca buna guvernare (concept din care fenomenul de corupție ar trebui sa dispara) este definita de tradițiile și instituțiile prin care autoritatea intr-un stat este exercitata. Aceasta include procesul prin care guvernele sunt alese, monitorizate și inlocuite, capacitatea guvernului de a formula efectiv și de a implementa politicile și respectul cetațenilor și al statului pentru instituțiile care guverneaza interacțiunile economice și sociale. Astfel, este de menționat faptul ca șase dimensiuni ale guvernarii corespund acestei definiții:

Voice and Accountability (VA) - masoara percepțiile privind capacitatea cetațenilor de a participa la alegerea guvernarii, dar și libertatea de expresie, libertatea de asociere și libertatea presei;

Political Stability and Absence of Violence (PV) - masoara percepțiile prin care guvernul ar putea fi destabilizat sau condus prin mijloace neconstituționale sau violente, inclusiv prin violența politica și terorism;

Government Effectiveness (GE) - masoara percepțiile calitații serviciilor publice, a calitații serviciilor civile și gradul de independența fața de presiunile politice, calitatea formularii politice și a implementarii și credibilitatea angajamentelor guvernelor cu privire la aceste politici;

Regulatory Quality (RQ) - masoara percepțiile abilitații guvernului de a formula și de a implementa sunetul politicilor și a normelor care permit și promoveaza dezvoltarea sectorului privat.

Rule of Law (RL) - masoara percepțiile cu privire la drepturile proprietații, poliție, justiție ca și probabilitatea crimei și a violenței;

Control of Coruption (CC) - masoara percepțiile in care puterea publica este exercitata pentru caștigul personal, incluzand micile și marile forme de corupție, dar și masura in care statul este influențat/condus de elite și interese proprii.

Indicatorii WGI (Worldwide Governance Indicators), indicatori prezentați mai sus, sunt bazați pe percepțiile subiective/obiective ale obiectelor de lucru ale guvernarii. Astfel, daca cetațenii considera ca justiția este ineficienta, iar poliția corupta, este puțin probabil ca aceștia sa apeleze la serviciile acestora. De altfel, percepția subiectiva a cetațenilor este cu atat mai importanta in cazuri de corupție, care de cele mai multe ori nu lasa "urme pe hartie", adica nu pot fi depistate.

WGI urmaresc de asemenea dezvoltarea unor masuri de reforme mai exacte in ceea ce privește conceptele de guvernare.

Pentru a putea combate corupția este nevoie de o adevarata voința politica, iar fiecare zi de inacțiune in ceea ce privește corupția conduce la lipsa unei ocazii de a crea o lume mai prospera și mai transparenta.

2 TIPOLOGIA CORUPȚIEI

Din punctul de vedere al Transparency International, exista un acord general al situațiilor care favorizeaza corupția, iar pentru a combate aceste fenomen intr-un mod eficace, trebuie cunoscute și ințelese motivele celor care ofera "șpaga", iar in continuare va fi prezentata tipologia acestor practici , regasindu-se patru categorii generale:

O șpaga poata fi data pentru a obține o resursa rara sau pentru a evita plata anumitor cheltuieli (cuprinde orice decizie birocratica prin care cel care ofera șpaga obține un avantaj, privand o alta persoana de acesta);

O șpaga poate fi platita pentru a avea acces la un serviciu care nu este rar, dar care nu este accesibil decat prin puterea discreționara a agenților administrației (cuprinde tot ceea ce aduce atingere la reducerea taxelor sau la extorsiunea de plați prea ridicate in absența constrangerilor asupra veniturilor fixe);

O șpaga poate fi platita pentru a avea acces, spre exemplu, la o sursa de informație clasificata sau particulara, sau pentru a putea accelera sau simplifica procedura normala (cuprinde tot ceea ce inseamna ameliorarea serviciilor, obținerea unui beneficiu sau avantaj in propriul interes);

O șpaga poate fi platita pentru a avea acces exclusiv la un serviciu sau produs sau pentru a impune cheltuieli suplimentare altora (in acest caz exista atat persoane in avantaj, cat și persoane in dezavantaj).

Corupția are un cost, favorizand investițiile improductive, crescand costul bunurilor și serviciilor și conduce la un declin al calitații oricarui serviciu și al oricarei producții sub controlul public, promovand alegeri greșite cum ar fi incurajarea competiției la nivelul practicii corupției, in locul unei "concurențe sanatoase" in termenii calitații și ai costului .

Corupția incurajeaza practicile discriminatorii, amenința drepturile sociale cele mai elementare, economice ori culturale, cultiva arbitrariul, și, adesea, cei care au curajul de a ridica problema fenomenului corupției, se supun unor riscuri considerabile și se expun unui adevarat pericol. Integritatea fizica a persoanelor este amenințata atunci cand acestea ating interesele beneficiarilor corupției. Aceasta este adevarata in masura in care in contextul actual unde legaturile dintre crima organizata și circuitele corupției se resimt. Din aceste motive, se poate spune ca fenomenul corupției poate aduce atingere respectarii drepturilor fundamentale ale omului.

Corupția erodeaza principiile statului de drept, mineaza legitimitatea guvernelor, dar și eficacitatea și credibilitatea instituțiilor publice, face justiția inoperanta și creaza un climat de insecuritate susceptibil de a aduce atingere stabilitații politice a anumitor țari. Trebuie avut in vedere faptul ca decidenții, atunci cand sunt considerați ca fiind corupți, aceștia devin nu numai incapabili de a-și controla subalternii, dar ei sfarșesc prin a-și pierde orice autoritate morala, corupția fiind considerata din acest punct de vedere "un factor de instabilitate care amenința pacea civila" .

3 LUPTA IMPOTRIVA CORUPȚIEI

Corupția este adesea prezentata in țarile dezvoltate, ca un fapt cultural al multor țari aflate in dezvoltare. Faptul ca anumite persoane tolereaza cererea unei mici remunerații in schimbul furnizarii de servicii administrative nu inseamna neaparat ca acestea aproba corupția, ci doar o considera un mod mai eficace de a obține ceea ce doresc sau ceea ce au nevoie.

Lupta impotriva corupției se inscrie in cadrul cel mai larg al programelor de reforme pentru a asigura :

Prestari de calitate ale serviciilor publice eficace și eficiente care sa-și aduca contribuția dezvoltarii durabile;

Funcționarea unui guvern conform principiului statului de drept;

Strategii care sa permita ameliorarea calitații vieții a ansamblului populației, nu numai cel al catorva elite.

Lupta impotriva corupției se regasește adesea in promisiunile electorale, dar in anumite cazuri, este vorba numai de un discurs demagogic fara intenții reale care sa atace problema. Competiția pentru caștigarea puterii politice est accentuata prin faptul ca ofera acces la resursele economice, astfel ca recursul la corupția politica est unul dintre mijloacele pentru aceasta caștigare.

4 INSTRUMENTE INTERNAȚIONALE ADOPTATE PENTRU LUPTA IMPOTRIVA CORUPȚIEI IN ADMINISTRAȚIA PUBLICA

Corupția este mereu "simptomatica" de o proasta gestiune a afacerilor publice și de o slabiciune a instituțiilor. De aceea lupta impotriva corupției trebuie sa treaca printr-o reforma permanenta a administrației și instituțiilor publice . Țarile care se confrunta cu un grad ridicat de corupție trebuie sa abordeze problema pe etape :

Sa intreprinda un diagnostic global privind cauzele și consecințele corupției;

Sa lanseze reforme ale sistemelor politice, legale, sociale și economice pentru a intari buna gestiune a afacerilor publice;

Sa organizeze in mijlocul societații civile o dezbatere privind corupția și sa o faca parte in progresele de punere in aplicare a masurilor impotriva corupției.

Printre principalele organizații internaționale care lupta impotriva corupției regasim: Banca Mondiala, Organizația de Cooperare și Dezvoltare Econimica (OCDE), Organizația Națiunilor Unite, et

Pentru a eficientiza lupta impotriva corupției, OCDE a adoptat patru instrumente importante:

Convenția OCDE privind lupta impotriva corupției a agenților publici in tranzacțiile comerciale internaționale;

Recomandarea revazuta a Consiliului din 1997 privind lupta impotriva corupției și tranzacțiile comerciale internaționale;

Elementele comune convenite de legislația penala și masuri conexe, cum ar fi:

Recomandarea Consiliului din 1996 privind deductibilitatea fiscala a mitelor agenților publici straini.

Printre convențiile internaționale privind corupția se regasesc:

instrumentele juridice ale Consiliului Europei privind lupta impotriva corupției:

Convenția penala privind corupția: adoptata de Comitetul de Miniștri in noiembrie 1998 și intrata in vigoare in ianuarie 1999. Obiectivul acestei convenții este de a penaliza, in mod coordonat, orice ansamblu de practici corupte și are ca scop armonizarea legislațiilor naționale și ameliorarea cooperarii internaționale, pentru a facilita urmarirea celor care propun sau accepta mita, si pentru a accelera procedurile.

Convenția civila privind corupția: adoptata de Comitetul de Miniștri in septembrie 1999 și intrata in vigoare pe 4 noiembrie 1999. Aceasta stipuleaza ca fiecare parte contractanta va transpune in dreptul sau intern ca "persoanele care au suferit o paguba rezultand dintr-un act de corupție dispun de o acțiune in vederea obținerii repararii intregului prejudiciu".

Convenția OCDE privind lupta impotriva corupției a agenților publici straini in tranzacțiile comerciale internaționale: a intrat in vigoare pe 15 februarie 1999. Aceasta angajeaza statele semnatare sa adopte reguli comune in vederea penalizarii intreprinderilor și persoanelor care comit acte de corupție in tranzacțiile lor.

Instrumentele Națiunilor Unite privind lupta impotriva corupției: Adunarea Generala a Națiunilor Unite a adoptat in decembrie 1996, "Codul de conduita internațional pentru agenții publici" (Rezoluția 51/59 Acțiune impotriva corupției și Codul de conduita internațional pentru agenții publici) și l-a recomandat statelor sale membre pentru a le ajuta in lupta lor contra corupției. Codul stipuleaza ca funcția publica este o funcție care implica datoria de a acționa in interesul publi Aceasta arata ca funcționarii publici au o datorie primordiala de loialitate in ceea ce privește interesul public al țarilor lor. Codul trateaza mai multe chestiuni privind comportamentul funcționarilor publici:

a). Conflictele de interes și descalificarea;

b). Acceptarea cadourilor sau a altor tipuri de favoruri;

c). Informațiile confidențiale;

d). Activitatea politica.

Declarația Națiunilor Unite impotriva corupției și a mitei in tranzacțiile comerciale internaționale a recunoscut ca este important sa se promoveze responsabilitatea sociala și normele de etica corespunzatoare.

Programul mondial de lupta impotriva corupției: marile linii ale unui plan de acțiune (publicat in februarie 1999), elaborat de Centrul de prevenire al criminalitații internaționale, al Biroului de control al narcoticelor și al prevenirii criminalitații din cadrul Secretariatului Națiunilor Unite și de Institutul inter-regional al Națiunilor Unite pentru cercetarea privind criminalitatea și justiția. Este vorba despre un studiu mondial privind fenomenele corupției și masurile de lupta impotriva acestora.

Uniunea Europeana: masuri de lupta impotriva fraudei și a corupției

UCLAF (Unitatea de Coordonare a Luptei Anti-Frauda) a fost creata in 1998 in urma recomandarilor unui raport al Comisiei privind mijloacele care sa permita intensificarea luptei impotriva fraudei relative la bugetul comunitar.

Printre atribuțiile și funcțiile UCLAF, care ulterior a fost inlocuita cu OLAF (Oficiul pentru Lupta Anti-Frauda) dupa votul din mai 1999 al Parlamentului european, se regasesc:

Asistența mutuala: Tratatul de la Maastricht (articolul 209a, alineat 2) obliga statele membre sa organizeze printre serviciile competente ale administrațiilor lor, o cooperare dreapta și regulata pentru a proteja interesele financiare ale UE.

Formare: UCLAF asigura seminarii de formare și informare in atenția agenților de control și de investigație, a procurorilor și a judecatorilor, și a altor parți interesate.

Informare: UCLAF informa instituțiile comunitare ca Parlamentul European și Curtea de Conturi, dar și presa cu privire la frauda, informații care se bazau pe date colectate din statele membre.

Legislație: la inițiativa Comisiei, au fost propuse texte legislative pentru a acoperi golurile juridice (in drept penal, dar și administrativ) din legislația anti-frauda din toata comunitatea.

Convenția privind lupta impotriva corupției vizand agenții Comunitații europene sau agenții statelor membre ale Uniunii Europene (Consiliul 97/C 195/01 din 26 mai 1997, in baza articolului K.3 (2) (c) din Tratatul Uniunii Europene) care stipuleaza ca fiecare stat membru trebuie sa ia masurile necesare pentru a veghea ca un comportament incriminat sa poata fi pedepsit prin sancțiuni penale eficace, proporționale cu greșeala.

Convenția privind protecția intereselor financiare ale Comunitaților europene (semnata in 1995) și cele trei protocoale ale sale (semnate in 1996, 1997 și 1996).

5 GLOBALIZAREA CORUPȚIEI

In contextul globalizarii, corupția trebuie sa aiba parte de o tratare speciala avand in vedere ca modalitațile de a corupe și a deveni corupt s-au diversificat și ca metodele de lupta impotriva acestui fenomen s-au multiplicat .

"Corupția este o problema internaționala" , deoarece in percepția sociala, corupția este o problema majora, care la nivelul autoritaților publice este exprimata prin prezența abuzurilor in serviciu pentru caștiguri personale. "Practica mitei influențeaza statele sarace, indiferent de forma ei de exprimare. Deturnarile de fonduri diminueaza alocarile reale pentru serviciile publice, sanatate ori educație. Acțiunile guvernamentale indreptate catre stoparea corupției sunt judecate ca fiind neinspirate și ineficace. In toate țarile analizate de TI, fenomenul corupției afecteaza considerabil viețile oamenilor. In plus, rapoatele TI subliniaza faptul ca partidele politice sunt implicate in ecuații ale corupției" .

Ceea ce este cunoscut de toata lumea, in opinia prof. Ani Matei este faptul ca un indicator relevant pentru conducerea etica trimite la nivelul și percepția sociala a corupției.

In ceea ce privește sfera sectorului public, corupția este intalnita la nivelul inalților funcționari publici, reformei programelor publice, reformei funcției publice, presiunilor administrației publice. Astfel, se poate spune ca un punct de interes pe agenda de lucru a autorițaților guvernamentale, ar putea fi reforma sectorului public, care reprezinta un punct de interes atat pentru statele dezvoltate, cat și pentru cele in curs de dezvoltare, in centrul acestei preocupari fiind administrația publica care ar trebui sa fie "orientata spre performanța, și, ca atare, spre client", aceasta reprezentand "punctul central al oricarei strategii de reforma" . Se poate observa ca implementarea acestui principiu are caracteristicile globalizarii, fiind preluat ca atare in strategiile de reforma a sectoarelor publice in statele aflate in curs de dezvoltare .