Aspecte istorice privind functia si functionarul public in Romania

Aspecte istorice privind functia si functionarul public in Romania

In istoria poporului roman, calitatea de slujbas public este legatǎ indisolubil de calitatea de boierie apǎrutǎ in datinile poporului roman fie prin mostenire de la vechii slavi, locuitori ai Daciei romanizate, fie de la bizantini, prin filtrul asezǎmintelor bulgare, pe care muntenii le-au imprumutat adeseori[1].

In secolele XIV-XV, unii boieri erau sfetnici ai domnului, indeplinind diferite atributii de naturǎ administrativǎ (postelnicul, spǎtarul, paharnicul), jurisditionalǎ (logofǎtul, vornicul, marele han al Olteniei), sau militarǎ (hatmanul in Moldova).

Avandu-si originea in nevoile politice specifice provinciilor romanesti, institutia boierie isi pierde in timp caracterul militar si dobandeste aspecte civile, judecǎtoresti si administrative.

Boierii dobandeau, corelativ cu sarcinile incredintate, si diferite suprafete de pǎmant de la domn, care constau adeseori in perceperea unor venituri de la locuitorii tinuturilor pe care le administrau. Acestia erau scutiti de dǎrile cǎtre Domn, iar in cazul in care sǎvarseau anumite nereguli, pedepsele care li se aplicau erau mai reduse decat cele care se aplicau norodului.

Regulamentele Organice sustin boieriile desfiintandu-le doar pe cele care nu mai erau de actualitate. Acestea contin pe langǎ altele si reglementǎri privind modul de numire si inaintare in functiile civile si militare. Domnitorul era detinǎtorul dreptului de numire, existand insǎ unele slujbe speciale cum ar fi de exemplu ocarmuitor de judete unde libertatea de alegere a Domnului era conditionatǎ de dreptul de a selecta unul dintre cei doi candidati, recomandati de sfatul administrativ al tǎrii. Acestia erau numiti pe o perioadǎ de trei ani, putand rǎmane si dupǎ epuizarea acestui termen, dar numai dacǎ se dovedeau vrednici pentru functia respectivǎ.

Foarte important este si faptul cǎ, inainte de inceperea exercitiului functiei incredintate, cel numit presta jurǎmantul de credintǎ.

Pe mǎsura trecerii timpului si pǎtrunderii principiilor si institutiilor din apus, boieria se desfiinteazǎ (prin Conventia de la Paris din 1858) apǎrand si organizandu-se functii mai moderne.

Ceea ce caracterizeazǎ aceastǎ perioadǎ este faptul cǎ legiuirile adoptate erau disparate, special pentru diferitele functii publice existente. Varietatea acestora mergea de la salarizare panǎ la pozitia ierarhicǎ si celelalte drepturi ale functionarului.

In tara noastrǎ existǎ o bogatǎ traditie in privinta reglementǎrii tuturor aspectelor referitoare la regimul functiei din administratia de stat.

Primele reglementǎri referitoare la functia publicǎ si functionarii publici le gǎsim in Regulamentul Organic (1831-1832), in care au fost incluse si dispozitii referitoare la functionarii publici. Urmeazǎ, apoi, prevederi referitoare la "functiile publice" din Constitutia din 1866, adoptatǎ de Al. I. Cuza.

Fundamentarea pe plan doctrinar, in tara nostrǎ, a functiei publice si a functionarului public, s-a realizat de cǎtre profesorul Paul Negulescu in Tratatul de drept administrativ (1904). In aceastǎ lucrare, sunt abordate, pe criterii stiintifice, aspectele referitoare la functia publicǎ si functionarii publici .

Prima reglamentare initiatǎ in acest domeniu al dreptului administrativ se gǎseste in Legea statutului functionarilor publici, adoptatǎ in 1923, si ea reflectǎ principiile stabilite in Constitutia din 1923. Aceastǎ lege s-a aplicat panǎ in 1940 cand a fost inlocuitǎ cu Codul functionarilor publici. Au urmat o serie de reglementǎri, dupǎ 1947, specifice regimului comunist, inlocuite cu alte acte normative, conforme cu principiile Constitutiei din 1991 .

Problema functionarilor publici, a "dregǎtorilor" a constituit intotdeauna o preocupare majorǎ pentru sistemele legislative si de guvernare cunoscute de istorici.

Reformele legislative infǎptuite de Alexandru Ioan Cuza, intre care adoptarea legii instructiunii, precum si a legii cu privire la Consiliul de Stat, fireste in baza principiilor statornicite prin Statutul dezvoltǎtor al Conventiei de la Paris, au cuprins unele referiri, fie si implicite la functionarii din administratia de stat. Unele dispozitii cu privire la functiile publice sunt cuprinse si in Legea electoralǎ din 1864, care face parte din Conventia lui Cuza. De pildǎ, in articolul 26 se aratǎ cǎ mandatul de deputat este "necompatibil cu functiile de ministri, de membrii ai Curtii de Casatie, de procuror pe langǎ curti si tribunale, de director si sefi de sectiune la diferite ministere si prefecturi, de prefect si de subprefect, de sefi si de comisar de politie, precum si de militari in servicial activ". In ipoteza in care un deputat a primit o "functiune publicǎ salariatǎ", el se socoteste, demisionat, nemaiputand sǎ-si exercite mandatul sǎu .

Constitutia din 1866, in art. 88 consacra principiul dupǎ care regele numeste si revocǎ pe ministrii sǎi, respectiv numeste sau confirmǎ in "functiunile publice potrivit legii". Prin articolul 135 din Constitutie se consacrǎ ideea adoptǎrii unei legi "asupra conditiunilor de admisibilitate si de inaintare in functiunile administratiei publice". Desi textul constitutional obligǎ la o reglamentare iminentǎ, abia in 1923 avea sǎ fie adoptatǎ prima lege unitarǎ prin care se reglamenta situatia juridicǎ a functionarilor publici si anume Legea din 19 iunie 1923.

Legea mentionatǎ, desi realizeazǎ o reglamentare unitarǎ in ceea ce priveste conditia juridicǎ a functionarilor publici, nu reuseste acelasi lucru in ceea ce priveste situatia lor economicǎ, lǎsatǎ, pe mai departe, la discretia bugetelor si a unor legi speciale. Chiar si unitatea situatiei juridice este la scurt timp afectatǎ de aparitia unor legi prin care se instituie regimuri speciale, inregistrandu-se, in timp, multe reglementǎri, prin care se instituie derogǎri de la Statut .

Pe baza acestei legi, a fost adoptat in acelasi an, la 3 noiembrie 1923.

"Regulamentul Legii Statutul functionarilor publici", care a detaliat multe din prevederile legii.

La aceste reglementǎri s-au mai adǎugat si altele care au apǎrut in anii urmǎtori si priveau anumite categorii de functionari publici.

Avem in vedere "Legea pentru unificarea administrativǎ" din anul 1925, care continea reglementǎri referitoare la functionarii din administratia localǎ si "Legea din 1929 pentru organizarea ministerelor", care continea dispozitii cu privire la functionarii din administratia centralǎ si la demnitari.

Statutul functionarilor publici adoptat in 1923, s-a aplicat panǎ in anul 1940, cand a fost adoptat "Codul functionarilor publici", ca o reactie la disparitǎtile si derogǎrile de la statut, cu tendinta de a le elimina si de a realiza o reglamentare uniformǎ in materia functiei publice.

Codul cuprindea douǎ pǎrti: Partea I continea dispozitii pentru toti functionarii publici din toate serviciile (conditiile generale de recrutare, drepturile si obligatiile, incompatibilitǎtile, concedii, pensii, asociatii si case de crédit) iar in Partea a II-a se referea numai la functionarii administrativi si la functionarii de specialitate, cu execeptia celor prevǎzuti la art. 49 (de exemplu corpul judecǎtoresc, avocatii, corpul didactic, ofiterii, inginerii etc., care aveau legi speciale).

Codul din 1940 a realizat un progres semnificativ dar un complet, fǎtind serioase carente in aspecte esentiale privin situatia functionarului public. S-a dovedit spre exemplu cǎ era nedemocratic deoarece erau salarii inegale pentru functionarii recrutati in acelasi mod, sau invers, pentru moduri inegale de recrutare, crea salarii egale.

S-a impus necesitatea adoptǎrii unui nou statut prin care sǎ se indrepte deficientele legislatiei anterioare atat din punct de vedere a situatiei economice a functionarilor cat si din punct de vedere al situatiei lor juridice.

Astfel s-a adoptat un nou statut Legea pentru Statutul Functionarilor Publici nr.746/22.09.1946. ea a constituit un progres fatǎ de legislatia anterioarǎ, fǎrǎ a ne putea exprima in termeni absoluti cu privire la calitǎtile acestei reglementǎri.

Principalul sǎu merit este cǎ "face din pregǎtirea si specializarea practicǎ profesionalǎ o conditie sinecvanon pentru numirea si incredintarea functiunilor superioare si dispune reglementarea organizǎrii acestei pregǎtiri, ceea ce v-a mǎri competenta si capacitatea de lucru a functionarilor" .

Realitǎtile politice prin care a trecut Romania dupǎ cel de al II-lea rǎzboi mondial, ca de altfel toate tǎrile care au intrat in sfera de dominatie a imperiului sovietic armare a intelegerilor de la Yalta nu au putut rǎmane fǎrǎ efect in ceea ce priveste reglementarea functiei publice. Se conturase teza dupǎ care functionarii, printr-un atare statut au apǎrut ca o castǎ privilegiatǎ, care a fost instrument in mana burghezo-mosierimii pentru exploatarea muncitorilor si tǎranilor. Cum putere fusese luatǎ de comunisti si instalatǎ dictatura proletariatului, este usor de inteles cǎ o atare ideologie nu se mai poate concilia cu teza unui drept la carierǎ a functionarului public, cu principiul profesionalismului si garantǎrii stabilitǎtii in functie, prin contenciosul administrativ si altele asemenea, impuse cu atatea eforturi si la noi in peritada interbelicǎ.

In aceastǎ perioadǎ totul se leagǎ de Codul Muncii si celelalte reglementǎri cu caracter general, dar pentru anumite sectoare au fost acceptate s reglementǎri speciale, fǎrǎ a iesi insǎ din regimul contractual.

A fost una dintre cele mai tragice perioade din istoria noastrǎ, practic in peritoada stalinistǎ a fost distrusǎ fizic intreaga clasǎ politicǎ a tǎrii si intregul aparat functionǎresc al statului, de la Guvern si panǎ la guartul comunal. Asa se explicǎ faptul cǎ nici una dintre cele trei constitutii socialiste nu a cuprins nici o referire cu privire la functia publicǎ, aceastǎ notiune ca si multe altele (puterea publicǎ, domeniul public), s-a considerat cǎ au devenit desuete, functionarul public dobandind statutul de "om al muncii". Filozofia acestui sistem politic era in sensul stergerii deosebirilor dintre "functionari" si muncitori, functionarii fiind angajati in lupta de lichidare a exploatǎrii omului de cǎtre om si de constituire a socialismului.

Astfel o schimbare a Statutului functionarului din administratia publicǎ un a avut loc panǎ la Revolutia din decembrie 1989.