Definitii ale functiei si functionarului public in dreptul comparat (Anglia, Franta si Germania)

Definitii ale functiei si functionarului public in dreptul comparat (Anglia, Franta si Germania)

Conceptul de functie publicǎ il regǎsim in Franta si in sistemul francofon exprimat prin sintagma "fonction publique", in Regatul Unit prin "civil service", iar in Germania prin "affentlicher dienst". Lor le corespund denumiri de asemenea specifice pentru personalul care indeplineste o functie publicǎ, respectiv "fonctionnaires" in Franta, "civil servants" in Anglia, "beamter" in Germania.

Diferenta dintre conceptele exprimate nu prezintǎ doar un interes lingvistic, ea are relevantǎ si pe planul relitǎtilor juridice evocate de aceste concepte. In Anglia "civil servants" ii desemneazǎ numai pe agentii serviciilor civile administrative ale statului, pe cand in Franta termenul de "fonctionnaires" ii include atat pe agentii statului cat si pe cei ai colectivitǎtilor locale.

In literatura occidentalǎ contemporanǎ, pentru a armoniza diferentierile terminologice, se folosesc termeni care evocǎ in mod exhaustiv ansamblul agentilor din diferitele colectivitǎti publice, si ne referim in special la "personalul din administratie" sau "personalul administrativ" . De altfel, acest concept se regǎseste in majoritatea lucrǎrilor autorilor francezi, alǎturi de cel de "agenti administrativi" .

Doctrina administrativǎ contemporanǎ constatǎ existenta unor opinii diferite atat cu privire la sfera functionarilor publici cat si cu privire la natura juridicǎ a functiei publice.

Cu privire la functia juridicǎ a functiei de stat s-au conturat douǎ teorii si anume: teoria "situatiei contractuale" sustinutǎ in Germania si Franta, adevǎrat, cu mici diferentieri desi esenta este aceeasi. Astfel autorii germani incercǎ sǎ defineascǎ functia publicǎ (functia de stat) prin intermediul unor institutii de drept civil, in spetǎ contractul de mandat, iar autorii francezi cautǎ sǎ explice esenta functiei de stat prin intemediul constructiei: "contract de drept public" (contract administrativ).

Cea de a doua teorie "teoria statutului legal" sustinutǎ de francezi, considerǎ functia de stat ca un statut legal, deoarece actul de instituire al acesteia este intotdeauna un act de autoritate, iar cel care exrcitǎ functia exercitǎ autoritatea statalǎ si nu drepturile intr-o situatie contractualǎ.

Tot din doctrinǎ se poate constata cǎ existǎ o traditie in fiecare tarǎ apuseanǎ referitoare la functia publicǎ, care un trebuie confundate cu aparitia unui statut general.

Ceea ce se poate sustine este existenta unor "coduri" sau "statute", cu rol de drept comun al functiei publice.

In aceastǎ privintǎ Franta are o situatie specificǎ, astfel cǎ "statutul general al functionarilor" este dat de patru legi: Legea din 13 iulie 1983, care are ca obiect reglementarea drepturilor si obligatiilor functionarilor; Legea din 11 ianuarie 1989 referitoare la functia publicǎ de stat; Legea din 26 ianuarie 1984 referitoare la functia publicǎ teritorialǎ si Legea din 19 ianuarie 1986 care se referǎ la functia publicǎ din spitale.

In Germania coexistǎ Legea relativǎ la functia publicǎ federalǎ din 14 iulie 1953 cu Legea relativǎ la drepturile functionarilor publici din 1 iunie 1957 la care se adaugǎ legislatiile land-urilor.

In Anglia existǎ o reglamentare oarecum diferitǎ de celelalte tǎri ale Uniunii Europene. Ideea care stǎ la baza dreptului englez este precedentul "common low", care sustine ideea actualizǎrii tezelor vechi, aplicǎrii acestora "pas cu pas", ceea ce nu necesitǎ o nouǎ lege, ci o reglamentare a executivului, intervenid asa numitele "ordine de consiliu". Asa se explicǎ de ce statutul actual al functionarilor britanici este constituit din acte de reglamentare si din cutume, predominand teza cǎ regimul functiei publice, ca esentǎ nu mai apartine dreptului comun, ci dreptului administrativ.

In Franta statutul se aplicǎ tuturor agentilor permanenti ai administratiei publice, adicǎ statului, colectivitǎtii teritoriale si stabilimente autonome.

Situatia evocatǎ mai sus se impune a fi analizatǎ atunci cand este vorba de "agentii temporari" (care nu trebuie confundati cu cei care au norma redusǎ), pe de o parte, si sursele bugetare ale functiilor publice, pe de altǎ parte. Aceastǎ analizǎ se impune din cauza unor mici diferente apǎrute datoritǎ traditiilor cu privire la recrutare, dar si prin necesitatea de a face fatǎ unor nevoi de moment.

La pol opus se aflǎ Germania, unde traditia impune o distinctie clarǎ intre functionarii supusi unui regim de drept public unilateral pe de o parte si salariatii ori muncitorii supusi regimului contractual pe de altǎ parte.

Se apreciazǎ in doctrina germanǎ, cǎ numai functionarii pot exercita prerogative de putere publicǎ ori de functii legate de apǎrarea interesului general si aceasta in cadrul unor functii cu caracter permanente, pe cand celelalte douǎ categorii de personal indeplinesc functii de bijou cu caracter administrativ sau functii cu caracter tehnic ce se regǎsesc si in administratia publicǎ si in intreprinderile private.

In Anglia discutia se poartǎ intre dreptul comun si statut, fiind traditional admis cǎ servitorii coroanei sunt supusi regulilor lui "common low" pe cand statutul de "civil servants" este in exclusivitate rezervat agentilor din administratia de stat, fiind total absent regimul unilateral pentru agentii din alte administratii.

Existǎ, insǎ, categorii de functionari care sunt supusi unui regim mixt, atat contractual cat si unilateral ca de exemplu politia.

In literatura francezǎ actualǎ, notiunii de "functie publicǎ" se dau mai multe sensuri (organic, cu douǎ acceptiuni: formal si material), iar in ceea ce priveste notiunea de "functionar public" (sinonimǎ cu aceea de organ public) se incearcǎ mentinerea in linii generale a conceptiei traditionale .

In sens formal, functia publicǎ poate sǎ desemneze regimul juridic aplicabil personalului administrativ in ansamblul sǎu, ipotezǎ in care acest regim este lipsit de unitate.

In sens material prin functie publicǎ se desemneazǎ o activitate ce constǎ intr-o colaborare de manierǎ permanentǎ si cu titlul profesional a actiunii persoanelor publice in administratie.

In legǎturǎ cu functionarul public, Statutul functionarilor din 1952, considera functionari numai persoanele fizice recrutate printr-un act unilateral al administratiei, in consecintǎ "agentul recrutat prin contract nu este functionar".