RAPORTURILE IERARHICE DINTRE AUTORITATILE SISTEMULUI

RAPORTURILE IERARHICE DINTRE AUTORITATILE SISTEMULUI

Intre autoritatile si institutiile publice care formeaza sistemul administratiei se stabilesc raporturi ierarhice determinate de pozitia pe care o ocupa fiecare in sistem, de nivelul de decizie si de gradul de comptenta al fiecareia.

Continutul raporturilor ierahice rezida in dreptul de a conduce, de a indruma, de a coordona si

de a controla activitatea organului subordonat care, la randul sau, are obligatiile corelative de a indeplini dispozitiile organului supraordonat decurgand din aceste drepturi si in fata caruia este raspunzator. Este evident faptul ca in continutul acestor raporturi ierarhice se regaseste dreptul de a infiinta (respectiv a desfiinta) si de a organiza (respectiv a reorganiza) institutiile aflate in subordine .

Obiectul raporturilor ierarhice de subordonare il reprezinta conduita partilor (a autoritatilor,

institutiilor si serviciilor publice), conform drepturilor si obligatiilor ce le revin potrivit legii.

a) Dreptul de a infiinta si organiza structuri administrative.

Dreptul de a infiinta alte autoritati, institutii, servicii sau agenti ai administratiei publice genereaza raporturile de subordonare deoarece titularul acestui drept devine ierarhic superior structurii infiintate. Asemenea atributii sunt conferite in mod cu totul exceptional, limitativ si expres executivului, intrucat, de regula, crearea autoritatilor administrative are loc prin lege. Cu toate acestea, Guvernul poate infiinta, potrivit legii diferite organe centrale de specialitate care sa functioneaze in subordinea lui, altele decat ministerele.

Dreptul autoritatilor de organiza institutii, servicii sau agenti publici in subordine se concretizeaza prin emiterea de acte administrative (norme, instructiuni, dispozitiilor) prin care se stabilesc structura interna, competenta, atributiile si raporturile cu alte autoritati. In cadrul acestui drept se inscriu si alte prerogative cum ar fi, numi­rea conducatorilor serviciilor deconcentrate, al institutiilor subordonate si a struc­turilor lor interne, precum si aprobarea regulamentelor de organizare si functionare a acestor servicii sau institutii publice.

b) Dreptul de a conduce.

Dreptul de a conduce auto­ritatile, institutiile, serviciile sau agentii din subordine este o alta componenta derivand din raporturile ierarhice. Dreptul de conducere reprezinta acea facultate conferita unei autoritati ierarhic superioare in temeiul caruia emite acte juridice administrative obligatorii pentru autoritatea subordonata si pe care aceasta din urma trebuie sa le indeplineasca. In plus, autoritatea supraordonata are dreptul sa verifice modul in care sunt indeplinite obligatiile, ceea ce asigura unitatea de actiune a sistemului.

Asadar, dreptul de conducere include dreptul de decizie, de indrumare, de coordonare si de control, in ordinea descrescanda a puterilor conferite, fiecare dintre aceste atribute (mai putin dreptul de decizie, care este chintesenta conducerii) putand subzista independent si in afara raporturilor ierarhice. Este evident ca unele din aceste atributii pot fi delegate unor autoritati de specialitate care nu sunt supraordonate fata de autoritatile controlate, cum este cazul inspectoratelor. Asadar, din dreptul de conducere ierarhica decurg de fapt toate celelalte drepturi (mai reduse ca si prerogative) ce formeaza continutul raporturilor ierar­hice, chiar daca o lege de organizare si functionare nu le mentioneaza.

a)  Dreptul de indrumare (tutela administrativa).

Autoritatile supraordonate au un drept de tutela administrativa limitat, intrucat ele pot da indrumari cu caracter general obligatoriu autoritatilor din subordine, dar nu se pot substitui activitatii autoritatilor subordonate. Exerci­tiul acestui drept de tutela este limitat de independenta operativa de care beneficiaza orice organ executiv, ca subiect distinct de drept, ceea ce inseamna ca autoritatea ierarhic superioara desi poate interveni in activitatea celei subordonate, nu poate sa i se subs­tituie si sa o inlocuiasca pe acesta din urma in atributiile sale.

- O prima exceptie o reprezinta dreptul unei autoritati superioare ierarhic de a abroga acte de

reglementare cu forta juridica inferioara si, eventual, de a le inlocui cu propriile reguli. In cadrul raporturilor de subordonare masura desfiintarii unui act emis de catre o autoritate subordonata se realizeaza prin intermediul suspendarii (ca desfiintare tempo­rara) sau a anularii (ca desfiintare definitiva a actului juridic).

O a doua exceptie o constituie situatia in care autoritatea superioara ierarhic are dreptul, conferit

prin lege, de a exercita unele atributii comune cu cele ale institutiei subordonate. In cazuri individuale autoritatea superioara ierarhic va putea modifica si chiar inlocui actul institutiei subordonate cu propriul act pentru a solutiona in concret cazul respectiv. De pilda, in cazurile controlului ierarhic, a exerci­tarii cailor administrative de atac sau a recursului ierarhic, autoritatea superioara da o anumita solutie diferita de solutia actului ce a fost contestat.

In cadrul dreptului de indrumare se pot realiza o serie de actiuni de tipul:

- diferite atributii de indrumare pot fi conferite altor autoritati executive, care nu au raporturi ierarhice cu institutia indrumata asa cum este cazul unor inspectii si inspectorate, garzi, de a da indrumari obligatorii in materie financiara, politie, sanitar-veterinara, de protectie a muncii etc.

- dreptul de indrumare se exercita prin emiterea unor dispozitii, ordine, instructiuni, fie cu privire la modul in care institutia subordonata trebuie sa-si inde­plineasca atributiile, fie cu privire la limitele de de competenta ale institutiilor din subordine.

- in cazuri concrete supuse spre rezolvare autoritatii sau functionarului din subordine, dreptul de

indrumare se manifesta de catre autoritatea sau functionarul superior printr-un punct de vedere sau o opinie. Aceasta indrumare operativa curenta nu trebuie confundata cu obligatia respectarii legalitatii din cauza ca nu deriva din raportul de subordonare.

In ceea ce priveste raspunderea juridica a autoritatii care a dispus masuri prin care au fost aduse prejudicii sau vatamari ale drepturilor legal recunoscute persoanelor, exista mai multe situatii:

- in cazul actului normativ, inclusiv cel interpretativ, prin care o autoritate si-a exprimat punctul de

vedere cu privire la aplicarea unei dispozitii legale, nu exista posibilitatea atacarii lui pe cale contenciosului administrativ.

- actiunea judiciara impotriva unui act administrativ prin care s-au incalcat drepturile unei

persoane, poate fi formulata si impotriva functionarului autoritatii parate care a elaborat actul, daca se solicita despagubiri, iar functionarul, la randul lui, poate chema in garantie pe superiorul sau ierarhic de la care a primit ordin scris sa semneze actul a carui ilegalitate este supusa judecatii.

d) Dreptul de control general exprima dreptul de verificare a activitatii autoritatilor ierarhic subordonate care presupune si dreptul luarii de masuri pentru eliminarea oricarei deficiente constatate, inclusiv suspendarea sau anularea masurilor ilegale, mai ales a celor juridice, cat si dreptul de a sanctiona (inclusiv prin eliberarea din functie a celor vinovati de abatere).

Caracterul general al controlului defineste faptul ca verificarea se extinde asupra tuturor formelor concrete de activitate subordonata (acte si fapte juridice, operatiuni tehnico-materiale etc.), atat sub aspectul legalitatii, cat si sub aspectul oportunitatii, sau al eficientei social-economice.

Dreptul de control general, nu exclude ci, dimpotriva, presupune si verificari limitate sau forme speciale de control, cu un obiect determinat, fara sa trebuiasca o consacrare legala expresa a acestora.

-controlul ierarhic nu trebuie confundat cu controlul special, conferit anumitor institutii

specializate, (inspectorate) deoarece acestea nu se afla in raporturi ierarhice cu institutiile verificate. Activitatea de control a institutiilor specializate se desfasoara numai prin prisma specializarii competentei si numai in baza prevederilor legale exprese.