SUSPENDAREA ACTELOR ADMINISTRATIVE

SUSPENDAREA ACTELOR ADMINISTRATIVE

&22. Operatiunea de suspendare a efectelor unui act juridic poate fi definita ca reprezentand intreruperea producerii de efecte de catre actul in discutie sau incetarea temporara a efectelor actelor administrative.

Consideram ca trebuie facuta distinctia intre suspendarea unui act juridic, care inseamna intreruperea producerii oricarui efect de catre actul respectiv si suspendarea efectelor sale juridice, care semnifica intreruperea efectelor cu acest caracter ale actului respectiv.

Fundamente constitutionale privind institutia suspendarii

Referitor la suspendarea ca sanctiune care priveste un act administrativ, temeiul ei constitutional il regasim in art.123 alin. (5), care consacra dreptul prefectului de a ataca in contenciosul administrativ un act emis de Consiliul Local, Consiliu Judetean sau primar, actul atacat fiind suspendat de drept.

Suspendarea ca sanctiune administrativ-disciplinara, o regasim consacrata in mai multe articole.

Astfel, art.95 reglementeaza institutia "suspendarii din functie" a Presedintelui Romaniei, calificata in doctrina a reprezenta forma de "raspundere politica" a acestuia sau "raspunderea administrativ-disciplinara a sefului de stat". Un alt text este cel al art.108 alin.(2) care prevede suspendarea ministrilor.

Regimul juridic general al suspendarii actelor administrative

Vom analiza aceasta materie, sub mai multe aspecte, si anume:

cauzele care determina interventia suspendarii;

efectele juridice ale suspendarii;

organele care pot dispune suspendarea;

categoriile de suspendare.

a) Cauzele care pot determina interventia suspendarii sunt urmatoarele:

Ca regula generala, suspendarea intervine atunci cand exista indoieli (dubii) cu
privire la legalitatea unui act administrativ.

Suspendarea ne apare ca o garantie a asigurarii legalitatii actului administrativ, in emiterea, dar si in executarea lui, care intervine doar in situatii de exceptie.

In al doilea rand, suspendarea poate interveni atunci cand se aplica o anumita sanctiune administrativ-disciplinara unui functionar public sau unei altei persoane incadrata intr-un organ public.

b) Efectele juridice ale suspendarii actului administrativ au ca nota dominanta faptul ca se produce o intrerupere a efectelor actului, o incetare vremelnica a producerii lor, urmand ca, dupa incetarea cauzelor care au determinat interventia suspendarii, sa se produca fie repunerea in vigoare a actului, fie scoaterea lui din vigoare prin caile prevazute de lege.

c) In ceea ce priveste organele care pot dispune suspendarea, putem intalni una din urmatoarele situatii:

suspendarea se dispune de organul emitent al actului;

suspendarea dispusa de organul ierarhic superior. Organul emitent si cel ierarhic superior au si drept de revocare, nu doar de suspendare a actului, conform principiului de drept qui potest majus, potest et minus (cine poate mai mult, poate si mai putin).

suspendarea dispusa de instanta de judecata. Precizam ca actuala lege a contenciosului administrativ nr. 554/2004 consacra doua tipuri de suspendare, una care poate fi introdusa odata cu reclamatia administrativa, in cadrul procedurii prealabile, si alta care poate fi introdusa odata cu actiunea principala, regimul acestor doua tipuri de suspendari urmand a-1 dezvolta odata cu analiza institutiei contenciosului administrativ.

suspendarea dispusa de legiuitor sau de autorul actului. Poate fi vorba despre insusi
legiuitorul constituant, si avem in vedere art. 123 alin. (5) din Constitutie, care prevede ca atacarea de catre prefect a unui act al consiliului local, cel judetean sau al primarului atrage suspendarea de drept a actului dedus judecatii. In egala masura, poate fi vorba despre legiuitorul organic, art.20 alin. (4) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul functionarilor publici prevede ca atacarea de catre Agentia Nationala a Functionarilor Publici a unui act ilegal in materia functiei publice atrage suspendarea de drept a actului respectiv.

d) Ultima problema care se cuvine a fi analizata, vizeaza tipurile (categoriile) de
suspendare, existand doua tipuri de suspendare:

suspendarea de drept sau legala, care intervine ope legis, in baza unui text de lege;

suspendarea dispusa de anumite autoritati publice, care, la randul ei, este de mai multe feluri:

suspendarea dispusa de instanta de judecata. Astfel, art. 14 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ dispune ca instanta poate sa procedeze la suspendarea actului in cazul in care exista motive bine justificate si pericolul producerii unor pagube iminente, cererea fiind formulata odata cu sesizarea facuta in cadrul procedurii prealabile. Articolul 15 din acelasi act normativ reglementeaza al doilea tip de suspendare, care poate fi solicitata odata cu actiunea principala, prin aceeasi cerere sau printr-o cerere separata.

suspendarea dispusa de alte autoritati publice, si implicit prin alt gen de acte decat cele specifice procedurii judecatoresti.

Astfel, cum mentionam, prin decret al Presedintelui poate fi suspendat din functie acel ministru impotriva caruia s-a cerut urmarirea penala.

Presedintele, la randul sau, poate fi suspendat din functie, prin hotararea Parlamentului, in cazul in care a incalcat grav Constitutia.

G. REVOCAREA ACTELOR ADMINISTRATIVE

&23. Revocarea este definita de majoritatea autorilor ca fiind operatiunea juridica prin intermediul careia organul emitent sau organul ierarhic superior acestuia desfiinteaza (scoate din vigoare) un act.

Revocarea este doua feluri:

retractarea, atunci cand desfiintarea actului se face de organul emitent;

revocarea propriu-zisa, atunci cand se face de organul ierarhic superior celui emitent.

Cauzele care determina revocarea pot fi analizate din doua puncte de vedere:

din punctul de vedere al caracterului (continutul) cauzei, identificam:

revocarea intervenita pentru cauze de nelegalitate a actului;

revocare care intervine pentru cauze de neoportunitate a acestuia.

din punctul de vedere al momentului in care intervin fata de emiterea actului,
cauzele revocarii, indiferent ca vizeaza nelegalitatea sau neoportunitatea lui, pot fi:

cauze anterioare emiterii actului, care determina ca efectele juridice ale revocarii sa fie ex tune, deci pentru trecut;

cauze concomitente cu emiterea actului, determina efecte juridice ex tune;

cauze ulterioare emiterii actului, care produc efecte juridice ex nune (pentru viitor).

In doctrina este unanim admis ca revocarea este o specie a nulitatii, dar ca, in acelasi timp, este si un principiu el regimului juridic al actului administrativ.

Desi revocarea reprezinta un caz particular al nulitatii, ea se deosebeste de anulare, dar si de suspendare, din mai multe puncte de vedere:

Din punctul de vedere al cauzelor care le determina, constatam ca revocarea, ca si anularea, intervine atunci cand exista certitudinea ca actul este viciat, pentru cauze de nelegalitate sau neoportunitate a lui, pe cand suspendarea intervine cand exista dubii,
indoieli cu privire la nelegalitatea actului;

Din punctul de vedere al autoritatilor care pot dispune cele trei tipuri de operatiuni juridice, desprindem urmatoarea situatie:

revocarea poate fi dispusa, atat de organul emitent, cat si de cel ierarhic superior;
exista unele categorii de autoritati ale administratiei publice care nu au organe ierarhic superioare si ale caror acte pot fi revocate doar de ele, pot fi astfel doar retractate;

suspendarea poate fi dispusa de autoritatile competente sa decida revocarea, precizand situatia existentei organelor autonome, care nu au deci autoritate ierarhic superioara, dar si un alt organ public competent, de regula instanta de judecata;

anularea poate fi dispusa atat de organul ierarhic superior, daca exista un asemenea organ ori de instanta de judecata sau exclusiv de instanta de judecata in cazul existentei unor acte emise de autoritatile administrative care nu au organ ierarhic superior.

Din punct de vedere al efectelor produse, suspendarea produce doar intreruperea, incetarea cu caracter temporar a acestor efecte, in vreme ce anularea si revocarea produc incetarea, cu caracter definitiv, a acestor efecte.

&24. Exceptiile de la principiul revocabilitatii

De la principiul revocabilitatii actelor administrative, exista exceptii care privesc exclusiv actele administrative cu caracter individual, deoarece actele administrative normative sunt oricand revocabile.

Aceste exceptii sunt deduse fie din natura actului, fie din efectele pe care le-au produs sau fie din vointa legiuitorului.

Identificam, in consonanta cu tezele exprimate in doctrina, cu solutiile promovate de legislatie si jurisprudenta, si in conformitate cu criteriile pe care le-am enuntat mai sus, urmatoarele categorii de exceptii:

actele administrative cu caracter jurisdictional - sunt emise dupa o procedura speciala, guvernata de principii similare procedurii judiciare, ele intervenind arunci cand exista un litigiu in domeniul administratiei active care impune a fi solutionat;

actele administrative care fie dau nastere la raporturi de drept privat (civile, de drept al muncii), fie sunt emise ca urmare a existentei unor contracte civile sau administrative.

Este vorba de actele administrative conditie (sau conditiune, in limbajul interbelic), a caror existenta a fost fie acceptata, fie negata.

Dintr-un act administrativ se pot naste si raporturi de munca, cum ar fi o dispozitie de repartizare in munca emisa de directiile de munca si ocrotire sociala.

Cat priveste actele administrative care au fost emise in baza unui contract civil, ratiunea acestei exceptii, cum s-a subliniat deja in doctrina, rezida in faptul ca actul administrativ care precede un asemenea contract, in conditiile in care contractul s-a incheiat deja, devine o parte componenta a acestuia, un instrument juridic de care depinde executarea insasi a contractului, ceea ce inseamna ca, daca s-ar admite revocarea actului administrativ, aceasta ar determina chiar rezilierea contractului, ceea ce nu este admis a se realiza de organul administrativ, ci doar de instanta judecatoreasca. Exemplu, in baza unui ordin de repartizare a fost incheiat un contract de inchiriere. Pentru ocrotirea stabilitatii raporturilor juridice, ordinul de repartizare nu mai poate fi revocat, el intrand in sfera circuitului civil. De altfel, asigurarea ocrotirii stabilitatii juridice este si ratiunea acestei exceptii.

actele administrative care au fost executate material - sunt exceptate de la
principiul revocabilitatii din ratiuni care tin de efectele materiale, economice pe care le-au produs si de ineficienta pe care ar avea-o un act de revocare in conditiile in care realizarea materiala a actului s-a produs deja. Ratiunea exceptarii acestei categorii de acte consta in faptul ca prin revocarea lor nu se poate restabili situatia materiala anterioara.

Sustinem insa opinia care a fost deja exprimata in doctrina, ca in cazul in care orice act administrativ exceptat de la principiul revocabilitatii a fost obtinut prin manopere frauduloase, dolozive, el nu se mai poate bucura de caracterul irevocabil. Fac totusi exceptie, si in aceasta situatie, actele administrative jurisdictionale si cele executate material, pentru care irevocabilitatea subzista, din ratiuni care tin de insasi exceptarea lor de la principiul revocabilitatii.

Actele administrative declarate irevocabile printr-o dispozitie a legii sau care au
generat drepturi subiective garantate de lege sub aspectul stabilitatii.

Solutia este impusa de principiul simetriei juridice, care obliga ca un act juridic sa fie desfiintat printr-un alt act juridic care are aceeasi forta juridica sau o forta juridica superioara.

Desi exista anumite asemanari cu categoria enuntata mai sus, nu exista totusi identitate de situatii, in prima categorie legiuitorul decide ca anumite acte administrative nu pot fi revocate, iar in cea de-a doua categorie decizia legiuitorului vizeaza anumite categorii de raporturi juridice pe care le garanteaza sub aspectul stabilitatii.

Constatam ca in aceasta a doua situatie, nu actul insusi este garantat, ci raportul juridic care se naste din act.

Actele administrative prin care se aplica sanctiuni specifice celor trei forme de
raspundere existente in dreptul administrativ.

Aceste acte, denumite de unii autori "acte de sanctionare", nu pot sa fie revocate de organul care le-a emis sau de cel ierarhic superior, ci de autoritatile si dupa procedura stabilite prin reglementari speciale.

&25. Problema revocarii actelor administrative in dreptul comunitar

Curtea Europeana a Comunitatilor Europene de la Luxemburg a procedat la incorporarea in dreptul comunitar a unui set de principii existente in sistemele nationale ale statelor membre, printre care se regaseste si principiul revocarii actelor administrative, urmare a constatarii ca tratatele constitutive nu contineau referiri la aceasta materie. Se manifesta astfel pe plan european o preocupare pentru solutionarea litigiilor ivite intre administratia publica si cetateni cautandu-se in acest sens modalitati amiabile de reglementare, in cadrul careia tema revocarii actelor administrative apare ca fiind importanta pentru doctrina si legislatia administrativa, precum si pentru jurisprudenta, atat la nivel national, cat si european. Consiliul Europei a adoptat la data de 05 09 2001 Recomandarea Rec. (2001) a Comitetului de Ministri catre Statele Membre ale Consiliului Europei asupra modalitatilor alternative de reglementare a litigiilor intre autoritatile administrative si persoanele private, care statueaza, in principiu, ca recursul in fata administratiei trebuie sa fie accesibil subiectului oricarui act, si poate avea ca obiect atat legalitatea cat si oportunitatea actului. In plus se mai arata ca recursurile administrative pot fi obligatorii, in anumite cazuri, inainte de sesizarea instantei, iar acestea trebuie sa faca obiectul unei examinari atente si sa conduca la o decizie din partea autoritatilor competente. Intr-un asemenea context trebuie inteleasa si dispozitia articolului 7 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, care consacra caracterul obligatoriu al procedurii administrative prealabile. Precizam ca in doctrina s-a pus in discutie, pe cand era in vigoare vechea Lege a contenciosului administrativ nr. 29/1990 perspectiva de a se renunta la caracterul obligatoriu al procedurii prealabile, discutie reluata cu ocazia adoptarii actualei legi a contenciosului administrativ. S-a optat insa pentru mentinerea obligativitatii procedurii prealabile sub forma recursului gratios si a celui administrativ ierarhic, din necesitatea de a raspunde acestor preocupari si reglementari existente in plan comunitar.

Semnificatia recursului in fata administratiei in materia revocarii rezida in faptul ca, in acest mod, se realizeaza reexaminarea unui act administrativ, in acest fel administratia publica avand posibilitatea sa-si reconsidere solutia si sa reformeze actul administrativ din considerente de legalitate si de oportunitate.

Finalitatea unui asemenea demers este aceea de a asigura respectarea principiului bunei administrari, deoarece prin promovarea unui recurs administrativ de catre beneficiarul actului sau de catre o persoana vatamata intr-un drept sau intr-un interes legitim se poate ajunge la revocarea acelui act.

§26. Anularea actului administrativ

Doctrina defineste anularea ca fiind operatiunea juridica ce consta intr-o manifestare de vointa in scopul de a determina, in mod direct, desfiintarea actului si, deci, incetarea definitiva a efectelor juridice produse de acesta.

Din punctul de vedere al naturii sale, nulitatea unui act juridic, deci si a actului administrativ, reprezinta o sanctiune care intervine atunci cand actul este lovit de unele vicii de legalitate.

Exista suficiente asemanari intre nulitatea din dreptul civil si cea din dreptul administrativ, dar exista si aspecte care le disting fundamental. In doctrina, elementul de distinctie cu titlu de scoala care se da este acela ca "in dreptul privat nu exista nulitate fara text, pe cand in dreptul administrativ, in cele mai multe imprejurari nulitatea exista fara text".

§27. Teoria nulitatii in perioada interbelica

Profesorul Paul Negulescu consacra sectiunea a VII-a a tratatului sau "teoriei nulitatei actelor administrative de autoritate", recunoscand urmatoarele categorii de nulitati:

acte inexistente, care nu au nevoie de nici o constatare;

acte nule de drept, care au aparenta legala, dar sunt lovite de un viciu de o asemenea profunzime incat acesta poate fi constatat oricand, neputand fi acoperit prin trecerea timpului;

acte anulabile, cand actul prezinta doar unele vicii de forma, care pot fi invocate intr-un interval de timp determinat si numai de acele subiecte de drept, autoritati sau persoane fizice, care au un interes direct si personal.

Autorul apreciaza ca atunci cand analizam problema nulitatii actului administrativ, trebuie sa pornim de la conditiile de fond si de forma pe care legiuitorul le stabileste, sa cercetam ce influenta are nerespectarea unei conditii asupra validitatii actului, cine poate sa invoce viciul respectiv si in ce termen.

Pornind de aici, marele dascal recunoaste existenta a trei mari categorii de interese:

interese generale, adica interesele colectivitatii reprezentate prin stat;

interese locale (regionale sau speciale), reprezentate prin unitatile administrativ-teritoriale;

interese individuale, respectiv interesul particularilor, al administratilor.

Misiunea legii este sa tina cont de aceste interese si sa le concilieze.

&28. Repere ale teoriei actuale a nulitatii actului administrativ

Anularea actului administrativ, ca a oricarui act juridic in general, poate fi definita ca reprezentand o operatiune juridica prin intermediul careia actul se desfiinteaza, incetand astfel, in general pentru trecut, efectele sale juridice.

Extrapoland constantele doctrinei la nulitatea unui act administrativ, doctrina a definit-o ca fiind sanctiunea juridica care afecteaza efectele unui act care a fost emis sau adoptat cu incalcarea conditiilor de fond, de forma sau de procedura stabilite de lege pentru validitatea sa. Un aspect esential al regimului juridic al acestei sanctiuni este faptul ca ea este dispusa de un alt organ decat cel care a emis actul, respectiv organul ierarhic superior sau instanta de judecata. Dreptul organului ierarhic superior de a anula actele organelor inferioare lor ne apare ca o consecinta a dreptului de control general, motiv pentru care dreptul de anulare nu e necesar a fi prevazut expres.

In cazul actelor emise de autoritati ale administratiei publice care nu se subordoneaza ierarhic altora, exemplu autoritatile centrale sau locale autonome, anularea nu va putea fi dispusa decat de instanta de judecata.

Institutia anularii acrului administrativ este prevazuta de art.52 din Constitutie care consacra acel tip de anulare care este dispus de instanta judecatoreasca. Potrivit textului mentionat, persoana vatamata intr-un drept al sau ori intr-un interes legitim, de o autoritate publica, printr-un act administrativ sau prin nesolutionarea in termenul legal a unei cereri, este indreptatita sa obtina recunoasterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului si repararea pagubei.

Nulitatea absoluta are ca specific faptul ca sanctioneaza nerespectarea, la incheierea actului juridic, a unei norme care ocroteste un interes general, obstesc. In cazul celei relative sunt nerespectate, la incheierea actului juridic norme care ocrotesc un interes particular, individual ori personal.

Din punctul de vedere al intinderii efectelor, nulitatile se impart in nulitati totale, cand este desfiintat un act juridic in integralitatea sa si in nulitati partiale, cand se desfiinteaza doar o parte a actului, celelalte parti ale actului continuand sa produca efecte juridice, deoarece nu contravin legii.

Nulitatea absoluta intervine pentru incalcarea conditiilor de fond, esentiale pentru validitatea actului, iar nulitatea relativa pentru conditii de mai mica importanta, care privesc forma actului.

Din punctul de vedere al efectelor juridice, nulitatea actului administrativ difera de cea a actului civil.

astfel, indiferent de conditiile care au fost incalcate, organul competent va putea sa dispuna anularea actului;

daca in dreptul civil nulitatile relative pot fi confirmate de cel lezat, iar nulitatile absolute nu pot fi confirmate, in dreptul administrativ pot fi confirmate ambele categorii de nulitati sau numai nulitatile relative.

§29. Organele care pot dispune anularea unui act administrativ

Aceasta sanctiune poate fi dispusa de urmatoarele categorii de autoritati:

de organul ierarhic superior, in virtutea raportului de subordonare ierarhica;

de instanta de judecata, care isi fundamenteaza acest drept pe dispozitiile art.52 din Constitutie si ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ;

de Ministerul Public, care poate anula doar anumite categorii de acte administrative (exemplu cele ale locurilor de detentie).

§30. Procedura anularii este diferita, in functie de organul care dispune anularea.

Astfel, in cazul anularii dispuse de organul ierarhic superior, instrumentul juridic prin care se dispune anularea va fi actul administrativ, ceea ce inseamna ca procedura va fi cea specifica emiterii unui act administrativ.

In cazul in care instanta judiciara decide anularea actului, procedura va fi cea instituita prin Legea nr.554/2004, cu modificarile si completarile ulterioare, completata cu normele Codului de procedura civila la care trimite art. 18 din lege.

§31. Efectele anularii

Precizam ca, indiferent de conditiile incalcate la emiterea actului si de tipul de nulitate care urmeaza sa intervina, prezumtia de legalitate functioneaza pana in momentul in care se constata sanctiunea respectiva.

Ca regula, anularea produce efecte juridice ex tune, pentru trecut, actul este desfiintat ca si cand el nu ar fi existat.

Ne raliem conceptiei exprimate in doctrina, potrivit careia atunci cand anularea se dispune pentru motive de neoportunitate, efectele juridice produse trebuie sa fie ex nune.

Retinem, de asemenea, ca regula a regimului juridic al anularii actului administrativ, faptul ca anularea unui act administrativ atrage dupa sine anularea tuturor actelor a caror legalitate este conditionata de legalitatea actului administrativ anulat.