Continutul si clasificarea cheltuielilor publice

Continutul si clasificarea cheltuielilor publice - vezi pe qgasesc.com

Cheltuielile publice constituie forma specifica de manifestare, in faza redistributiva, a functiei de repartitie a finantelor publice. Resursele financiare aflate la dispozitia statului sunt realocate, in functie de nevoile colective si a politicii financiare promovata de stat, pe diverse destinatii.

In cele ce urmeaza vom analiza atat continutul cheltuielilor publice, cat si factorii ce influenteaza dinamica ai eficienta acestor cheltuieli, precum si indicatorii ce servesc la anliza modului de alocare a resurselor publice.

Cheltuielile publice concretizeaza cea de-a doua faza a functiei de repartitie a finantelor publice, si anume aceea a repartizarii resurselor financiare publice pe diverse destinatii. Utilizarea propriu-zisa a acestor resurse pentru infaptuirea obiectivelor cuprinse in programele guvernamentale privind activitatea sociala, economica, administrativa si de alta natura , desfasurata pentru realizarea acestora se reflecta in cheltuielile publice. Prin cheltuieli publice, statul acopera necesitatile publice de bunuri si servicii considerate prioritare in fiecare perioada.

Cheltuielile publice exprima relatii economico-sociale in forma baneasca, ce se manifesta intre stat, pe de o parte si persoane fizice sau juridice , pe de alta parte, cu ocazia repartizarii si utilizarii resurselor financiare ale statului, in scopul indeplinirii functiilor sale.Din punct de vedere al continutului economic, cheltuielile publice pot reprezenta fie un avans de produs intern brut, atunci cand discutam de cheltuielile de capital, ce evidentiaza participarea statului la sustinerea formarii brute de capital, prin realizarea unor investitii atat in sfera productiei materiale cat si nemateriale, fie un consum definitiv de produs intern brut, in cazul cheltuielilor publice curente ale diverselor institutii sau domenii.

In prezent, cheltuielile publice sunt extrem de diversificate. Unele se menifesta direct, prin finantarea de catre stat a institutiilor publice pentru a putea functiona. Altele influenteaza direct mediul economic si social si constituie astfel instrumente ale unei politici de transformare a mediului respectiv pentru a-l ameliora. Fiind folosite ca instrumente de interventie, cheltuielile publice trebuie analizate nu numai prin prisma domeniului in care sunt efectuate, ci si din punctul de vedere al influentei pe care o pot avea asupra procesului general al repartitiei sociale.

Cheltuielile publice inglobeaza:

a) cheltuieli efectuate din fondurile constituite la nivelul bugetelor administratiilor publice centrale (bugetul de stat, bugetul asigurarilor sociale de sanatate , bugetul asigurarilor sociale de stat, bugetul fondului pentru ajutor de somaj, bugetul institutiilor publice autonome si altele);

b) cheltuieli efectuate din fondurile constituite in bugetele administratiilor publice locale, pe trepte ale acestora;

c) cheltuieli efectuate din intrarile anuale de credite externe;

d) cheltuieli efectuate din fondurile externe nerambursabile constituite la nivelul organismelor internationale si distribuite , pe programe, statelor beneficiare.

La nivelul bugetului general consolidat al statului se calculeaza cheltuielile publice totale consolidate, care comporta urmatoarele operatii: cheltuieli publice totale ale fiecarui buget component, minus transferurile intre bugete, plus intrarile anuale de credite externe , minus rambursarile anuale de credite externe, mai putin dobanzile aferente.

Deseori se produce o confuzie intre notiunile de cheltuieli publice si cheltuieli bugetare. Relatia intre aceste notiuni este una de la intreg la parte, cheltuielile publice incluzand in sfera lor de cuprindere si cheltuielile bugetare.Cheltuielile publice se refera la totalitatea cheltuielilor efectuate in sectorul public, prin intermediul institutiilor publice (aparat de stat, institutii social-culturale, armata, ordine interna si siguranta nationala, cercetare stiintifica) care sa acopere fie de la buget pe plan central sau local, fie din veniturile proprii ale institutiilor obtinute de acestea. Cheltuielile bugetare desemneaza numai acel tip de cheltuieli inscrise in bugetele cuprinse in cadrul sistemului public de bugete, fiind acoperite doar din surse bugetare (bugetul de stat, bugetele locale, bugetul asigurarilor sociale de stat) iar dimensionarea si repartizarea lor facandu-se in concordanta cu decizia de aprobare a Parlamentului sau a consiliilor locale.

Necesitatea cunoasterii structurii cheltuielilor publice deriva din faptul ca aceasta ilustreaza modul in care sunt orientate resursele banesti ale statului spre anumite obiective:economice, sociale si cele culturale cu caracter social, militar, politice, financiare. Totodata, analiza in dinamica a cheltuielilor publice trebuie efectuata atat pe total, cat si pe componente, delimitate pe baza diferitelor criterii, asemenea criterii se folosesc de catre autoritatea finantelor publice din fiecare stat la elaborarea clasificatiilor indicatorilor bugetari pe baza carora se intocmeste si se executa bugetul.

Abordarea structurii cheltuielilor publice necesita utilizarea mai multor criterii de grupare. In literatura si practica financiara si statistica a statelor si a organismelor internationale, se folosesc urmatoarele tipuri de clasificatii:administrativa, economica, functionala, financiara, in functie de rolul lor in procesul reproductiei sociale, gruparea folosita de organismele O.N.U. si clasificatii mixte sau combinate.

Clasificatia administrativa a cheltuielilor publice foloseste drept criteriu institutiile care efectueaza cheltuieli publice, contribuind la identificarea responsabilitatilor in procesul de administrare zilnica a bugetului pe principalele grupe de cheltuieli publice. Este organizata in functie de principalele paliere de responsabilitate in administrarea bugetului , cheltuielile sunt divizate in sectiuni determinate pentru fiecare minister, department sau agentie in parte, deoarece alocatiile bugetare se stabilesc pe beneficiari in functie de intelegerile organizatorice in administrarea bugetului. Aceasta clasificatie nu permite efectuarea unor evaluari pertinente in ceea ce priveste costurile operative ale diverselor ministere si agentii guvernamentale dar poate asigura un grad inalt de administrare si control, folosirea acestui criteriu permite repartizarea cheltuielilor publice in functie de ordonatorii de credite bugetare.

Clasificatia economica a cheltuielilor publice foloseste doua criterii de grupare: primul, conform caruia cheltuielile se impart in cheltuieli curente si cheltuieli de capital, al doilea care imparte cheltuielile in cheltuieli cu bunuri si servicii si cheltuieli de transfer( de redistribuire).

Cheltuielile curente asigura intretinerea si buna functionare a institutiilor publice, finantarea satisfacerii actiunilor publice, transferarea unor sume de bani anumitor categorii de persoane, lipsite de renumeratie or avand venituri insuficiente sau pentru onorarea unor angajamente speciale ale statului( imprumuturi). Ele reprezinta un consum definitiv de produs intern brut si trebuie sa se reinoiasca anual, cuprind cheltuieli privind plata de bunuri si servicii de catre institutiile publice (inclusiv drepturile de personal) plata dobanzilor, subventiile si transferurile.

Cheltuieli de capital se concretizeaza in achizitionarea de bunuri de folosinta indelungata, destinate sferei productiei materiale sau sferei nemateriale dupa caz, ele duc la dezvoltarea si modernizarea patrimoniului public.

Cheltuieli privind bunurile si serviciile se deosebesc de cheltuielile de transfer dupa cum au sau nu la baza o contraprestatie, in momentul si in masura in care, acestea se efectueaza de catre stat. Astfel, cheltuielile privind plata bunurilor si serviciilor cuprind, in general, remunerarea serviciilor, a prestatiilor si a furniturilor necesare bunei functionari a institutiilor publice sau achizitionarii de mobilier, aparatura si echipamente.

Cheltuielile de transfer reprezinta trecerea unor anumite sume de bani din buget si punerea lor la dispozitia unor persoane fizice, cum este cazul cheltuielilor cu caracter social in vederea sustinerii unor categorii sociale defavorizate sau la dispozitia unor autoritati si institutii publice in vederea completarii resurselor financiare proprii sau sunt destinate sub forma unor subventii, diversilor agenti economici, acest tip de cheltuieli nu presupun contraprestatie

Clasificatia functionala grupeaza cheltuielile dupa profilul activitatii institutiilor publice. Aceasta este o clasificare zecimala deoarece imparte cheltuielile publice dupa zece mari functii in care fiecare functie este divizata in zece subfunctii, care se subdivide in continuare. Aceasta structurare a cheltuielilor publice este putin echivalenta cu contabilitatea analitica a intreprinderilor. Gruparea functionala a cheltuielilor publice poate fi extinsa si la cheltuielile organismelor internationale, functiile luate in considerare fiind: puterile publice si administratia generala, educatie si cultura, sanatate, actiuni sociale, agricultura si spatiu rural, constructii si urbanism, transporturi si telecomunicatii, industrie si servicii, sector exterior si aparare.

Clasificatia financiara foloseste drept criterii de clasificare momentul in care este efectuata cheltuiala si modul in care aceasta afecteaza resursele financiare, identificandu-se mai multe tipuri de cheltuieli.

Cheltuieli definitive finalizeaza distribuirea resurselor financiare, ele cuprind atat cheltuielile curente cat si cheltuielile de capital. Majoritatea cheltuielilor publice efectuate au caracter definitiv, finalizandu-se cu plati la scadente certe si atesta lichidarea completa a angajarii statului pentru a efectua cheltuielile prevazute in buget, ele sunt cuprinse deci ca posturi distincte in bugetele publice.

Cheltuielile temporare sunt urmate de finalizarea prin plati cu scadente certe. Majoritatea dintre acestea reprezinta operatiuni de trezorerie si sunt evidentiate in conturile speciale ale trezoreriei, ele nu figureaza in bugetele publice ci se gestioneaza separate prin trezoreria publica.

Cheltuielile virtuale sau posibile reprezinta cheltuieli pe care statul se angajeaza sa le efectueze in anumite conditii. De exemplu, garantiile acordate de stat pentru imprumuturi pot conduce la cheltuieli publice numai daca rambursarea lor din resursele speciale constituite sau de catre debitorii girati nu poate fi infaptuita; cheltuielile ce se vor efectua pentru actiuni sau obiective neprevazute, pe seama rezervelor la dispozitia guvernului, aprobate in legea bugetara anuala.

Dupa forma de manifestare cheltuielile publice pot fi cu sau fara contraprestie; definitive si provizorii; speciale si globale.

Cheltuielile fara contraprestatie au caracter de alocatii bugetare, reprezentand finantare definitiva, fara un contraserviciu din partea colectivitatii beneficiare de resurse publice( alocatii familiale, indemnizatii de somaj).

Cheltuielile cu contraprestatie se refera la incasarea unor sume de bani de catre stat, conform conditiilor in care se efectueaza aceste cheltuieli:dobanzi la imprumuturi acordate, comisioane la garantiile guvernamentale ale imprumuturilor si altele.

Cheltuielile definitive nu presupun restituirea sumelor banesti alocate de stat in timp ce cheltuielile provizorii( imprumuturi si avansuri)sunt urmate de rambursarea sau lichidarea obligatiei de furnizare de produse sau servicii institutiilor statului.

Clasificatia dupa rolul cheltuielilor publice in procesul reproductiei sociale delimiteaza doua tipuri de cheltuieli:

Cheltuieli reale sau negative reprezinta un consum definitiv de produs intern brut, cuprinzand cheltuielile cu intretinerea aparatului de stat, plata anuitatilor, dobanzilor si a comisioanelor la imprumuturile de stat, intretinerea si dotarea armatei cu armament si tehnica militara.

Cheltuieli pozitive sau economice cuprind acele cheltuieli de investitii efectuate de stat pentru infiintarea de unitati economice, dezvoltarea si modernizarea celor existente, construirea de drumuri, poduri, au ca efect crearea de valoare adaugata si reprezinta o avansare de produs intern brut.

Clasificatia folosita de institutiile specializate ale O.N.U are la baza doua criterii principale:clasificatia functionala si clasificatia economica.

Clasificatia functionala ONU a cheltuielilor publice cuprinde cheltuielile pentru servicii publice generale, aparare , ordine interna si securitate civila, educatie, sanatate, securitate sociala, locuinte si servicii comunale, recreere, cultura si religie, actiuni economice. Clasificatia functionala acopera toate componentele cheltuielilor, unele avand destinatie diferita in clasficatia economica:imprumuturile acordate, transferurile, dobanzile, rezervele.

Clasificatia economica O.N.U. a cheltuielilor publice cuprinde cheltuieli care reprezinta consum final:bunuri si servicii, dobanzi aferente datoriei publice, subventii de exploatare si alte transferuri curente; formarea bruta de capital, achizitii de terenuri si active necorporale, transferuri de capital.

Conform acestei clasificatii calculul cheltuielilor publice totale consolidate integreaza si relatia imprumuturi minus rambursari care serveste dimensionarii efortului financiar public total si a deficitului la nivelul bugetului general consolidat care reflecta nevoia de finantare anuala a acestuia.

Un instrument folositor in analiza si administrarea bugetului il reprezinta folosirea clasificatiei mixte, incrucisate a cheltuielilor sau dupa caz a costurilor in functie de caracteristica lor economica. O astfel de clasificare ofera o imagine de ansamblu asupra modului in care Guvernul intelege sa isi indeplineasca obiectivele pe care si le asuma.

Multe tari au optat pentru reformarea sistemelor de clasificare a cheltuielilor publice pentru a se putea alinia standardelor de raportare internationala. In acest trend se inscrie si Romania ce a optat sa isi regandeasca sistemul de clasificatie bugetara atat in ceea ce priveste clasificatia economica cat si pe cea functionala. In cazul clasificatiei economice a cheltuielilor s-a avut in vedere o mai mare detaliere a structurii acestora in vederea asigurarii unor informatii cat mai exacte privind alocarea si utilizarea fondurilor bugetare.