CONCEPTUL STRATEGIEI PENTRU DESCENTRALIZARE FISCALA - REPUBLICA MOLDOVA

COALITIA PENTRU DESCENTRALIZARE FISCALA

CONCEPTUL STRATEGIEI PENTRU DESCENTRALIZARE FISCALA

INTRODUCERE

Evolutia guvernarii pe plan european si mondial in ultima jumatate de secol a conturat o tendinta certa - descentralizarea administratiei publice si consolidarea autonomiei locale. În Republica Moldova de la obtinerea independentei si pana in prezent au fost intreprinse mai multe actiuni de reformare a administratiei publice. Însa caracterul lor controversat, absenta continuitatii si incertitudinea obiectivelor aspirate nu au permis avansarea spre autonomia locala reala. Pana in prezent, efectul legilor adoptate in vederea redistribuirii functiilor s-a axat preponderent pe transferul de sarcini si responsabilitati, si mai putin, pe alocarea corespunzatoare a resurselor necesare executarii lor. În acelasi timp, perspectiva europeana incurajeaza reforma administratiei publice din Republica Moldova. Una din prioritatile ei tine de aria financiara, care poate fi realizata prin descentralizarea fiscala. Carta Europeana a Autonomiei Locale, ratificata de Parlamentul Republicii Moldova, subliniaza ca o veritabila autonomie locala este esentiala pentru democratie. Iar autonomia locala adevarata este posibila numai in conditiile independentei si autonomiei financiare.

Pentru a initia dezbateri la nivel national asupra problemelor legate de autonomia locala in Republica Moldova a fost organizat Forumul National de Descentralizare Fiscala desfasurat in perioada 9-10 martie 2006. Participarea reprezentantilor din Parlament, Guvern, organizatii internationale, administratia publica locala, mediul academic, organizatii neguvernamentale si mass media au evidentiat semnificatia si amploarea problemelor abordate.

În scopul implementarii initiativelor Forumului a fost creata Coalitia pentru Descentralizarea Fiscala, structura non-formala si non-politica, care promoveaza dialogul dintre partenerii principali in vederea consolidarii eforturilor pentru fortificarea autonomiei locale prin descentralizare fiscala in Republica Moldova. Pentru asigurarea implementarii recomandarilor Forumului a fost lansat proiectul "Descentralizarea Fiscala: de la recomandari la implementari". Proiectul a fost realizat de experti nationali in domeniul autonomiei locale si a descentralizarii din cadrul Coalitiei, fiind sustinut financiar de catre Fundatia Soros Moldova. Una din finalitatile proiectului este prezentul Concept al Strategiei de Descentralizare Fiscala (in continuare Conceptul Strategiei).

Conceptul Strategiei este dedicat promovarii ascendente si continue prin procedee judicioase, in atmosfera de toleranta si cooperare, in termeni rezonabili, cu rezultate sesizabile vis-a-vis de imbunatatirea afacerilor publice comunitare si regionale a actiunilor de descentralizare fiscala. Documentul integreaza actiuni in domeniile cheie ale procesului de descentralizare fiscala: transferul de competente, alocare a veniturilor si aranjamentele institutionale

Transferul de competente se orienteaza spre realizarea delimitarii certe a acestora intre organele administratiei publice de diferite nivele si eficientizarea furnizarii bunurilor si serviciilor de interes local prin finantarea lor suficienta. Alocarea veniturilor are finalitate extinderea propriilor incasari si rationalizarea transferurilor interbugetare prin definirea sistemului de impozite si taxe locale si stabilirea relatiilor directe intre nivelele de guvernare.

Directionarea strategica a reformei va apartine Parlamentului Republicii Moldova. Implementarea Strategiei, care presupune o perioada de 4 ani (2007-2010), va fi realizata in contextul unui plan concret de actiuni elaborat de Guvernul Republicii Moldova, cadrul participativ fiind asigurat de autoritatile publice locale, ONG-uri si experti in domeniu.

1. Sumarul problemelor identificate

Experienta activitatii autoritatilor publice din Republica Moldova in gestionarea finantelor publice a relevat existenta unor probleme, sumarul carora se prezinta in continuare.

Delimitarea incerta si indefinita a competentelor intre autoritatile administratiei publice de diferite nivele. Delimitarea de competente intre nivelul I si II a APL este confuza, contradictorie si in unele cazuri lipseste. Mai multe din activitati indicate in calitate de competente nu sunt clar definite, in unele cazuri acestea dublandu-se. Aceasta situatie face posibila interpretarea in practica in mod diferit a atributiilor si functiilor diferitor nivele ale UAT (in special, in domeniile ce tin de asistenta sociala, invatamant etc.). Fenomenul de dublare este prezent si in activitatea organelor publice de specialitate desconcentrate. În consecinta, lipsa delimitarilor clare ale competentelor tinde sa destabilizeze intregul sistem de relatii interbugetare.

Delegarea competentelor fara asigurarea cu mijloace financiare corespunzatoare. În RM, ca de fapt si in alte tari in tranzitie, descentralizarea unor servicii publice si delegarea unor competente nu a fost efectuata paralel cu transferarea surselor de finantare. În rezultat, exercitarea acestora este dificila. Aceasta se datoreaza si lipsei mecanismului juridic ce ar asigura unitatile administrativ-teritoriale cu resurse financiare necesare pentru indeplinirea atributiilor ce sunt delegate de catre stat.

Expunerea competentelor APL intr-o formula de maxima generalitate fara determinarea mecanismului de exercitare a lor. Aceasta deficienta conduce la neexercitarea sau exercitarea neeficienta a unor competente ale APL. În asa mod autoritatile publice presteaza servicii de o calitate redusa.

Incapacitatea economiilor locale de a genera venituri fiscale suficiente pentru acoperirea necesitatilor publice. Majoritatea impozitelor cu o rata sporita a colectarii sunt prelevate in bugetul de stat, iar pentru APL sunt stabilite impozite si taxe care presupun randamente fiscale reduse. Nu exista mecanisme de stimulare a APL pentru a incuraja dezvoltarea economiei locale si, implicit, extinderea bazei fiscale a UAT.

Sistemul actual de repartizare a veniturilor regularizatoare are ca efect interventia excesiva a APC si APL de nivelul II la gestionarea resurselor financiare in detrimentul APL de nivelul I si II, inclusiv retineri la efectuarea transferurilor de catre APL de nivel II pentru APL de nivelul I. Ca efect APL de nivelul I sunt dependente de deciziile APC si de APL de nivelul II. De asemenea nu exista criterii obiective de evaluare a redistribuirii veniturilor generale de stat catre APL.

Eludarea fiscala, gratie multiplelor facilitati si inlesniri fiscale nejustificate, conduce la restrangerea bazei fiscale, micsorarea veniturilor locale proprii si la erodarea echitatii fiscale prin favorizarea nemotivata a unor agenti economici in impunere. În aceeasi ordine de idei, APL nu dispun de drepturi legale si parghii reale pentru influentarea contribuabililor in vederea asigurarii oportunitatii si plenitudinii achitarii impozitelor si taxelor locale.

Sistemul de transferuri existent este ineficient. Formula de calcul al transferurilor este una simplista si nu ia in consideratie factorii ce caracterizeaza obiectiv necesitatile de compensare cu resurse financiare la nivel local. Tot odata transferurile sunt netransparente si bazate pe subiectivism. Sistemul actual de transferuri nu contine parghii pentru incurajarea efortului fiscal al APL si eficientei cheltuielilor publice. În consecinta, sistemul de relatii interbugetare este defectuos.

De-motivarile in planificarea propriilor venituri si prognozarea lor mai exacta. Sistemul actual favorizeaza sub-evaluarile la colectarea veniturilor proprii prin faptul ca stipuleaza in lege ca toate veniturile colectate peste cifra prognozata raman in teritoriu. Acest deficient deterioreaza transparenta si responsabilitatea financiara si duce la amendarea frecventa a bugetelor APL (de cele mai dese ori trimestrial), astfel subminand planificarea strategica. De asemenea APL nu dispun de un mecanism stimulatoriu la capitolul enuntarii precise a veniturilor ca urmare a metodei actuale de alocare a transferurilor generale. Formula actuala se bazeaza pe veniturile prognozate si nu pe capacitatea fiscala. Ca rezultat, este afectat efortul fiscal al APL.

Lipsa de acoperire financiara a cheltuielilor de capital. Descentralizarea concomitenta a deciziilor investitionale si a celor de cheltuieli curente vor spori eficienta asociata de apropierea prestarii si producerii serviciilor si bunurilor publice locale de necesitatile si preferintele contribuabililor si vor imbunatati responsabilitatea APL. În plus, mentinerea infrastructurii la un nivel eficient necesita, de regula, prezenta si dezvoltarea proprietatii locale.

Utilizarea la scara redusa a imprumuturilor publice. Sistemul normativ existent permite contractarea de imprumuturi bancare doar in limita de 20% de la marimea veniturilor totale ale APL. Reglementarile in vigoare nu permit atragerea de investitii pe termen lung, deoarece contine un numar redus de prevederi normative. În consecinta, APL nu dispun de o experienta vasta in contractarea si gestionarea imprumuturilor, in elaborarea noilor instrumente financiare in scopul stimularii mecanismului investitional.

2. Principii, viziune si obiective

2.1 Principii generale

Documentul este elaborat in conformitate cu urmatoarele principii generale:

Subsidiaritatea.

Asigurarea responsabilitatilor transferate cu resursele corespunzatoare.

Asigurarea transparentei in procesul de alocare a resurselor intre APL de nivelul I, II si APC.

Asigurarea unui proces de descentralizare stabil si predictibil, bazat pe criterii si reguli obiective, care sa nu constranga activitatea autoritatilor publice locale sau sa limiteze autonomia locala financiara.

Responsabilitatea autoritatilor administratiei publice locale in raport cu competentele ce le revin, ceea ce presupune obligativitatea realizarii unor standarde minime de calitate in furnizarea serviciilor si bunurilor publice.

Asigurarea accesului egal al tuturor cetatenilor la serviciile si bunurile publice.

2.2 Viziunea

Modernizarea sistemului fiscal, inclusiv a relatiilor fiscale interbugetare a devenit un imperativ pentru Republica Moldova.

Finalitatea procesului de descentralizare fiscala se va realiza prin dezvoltarea unui sistem de finante publice care sa asigure furnizarea eficienta si eficace a serviciilor publice locale cu mentinerea, in acelasi timp, a stabilitatii macroeconomice.

Documentul urmeaza sa fie implementat prin realizarea obiectivelor strategice directionate spre alocarea de noi drepturi si responsabilitati autoritatilor publice locale pentru dezvoltarea unei autonomii locale reale si, simultan, spre asigurarea claritatii si transparentei decizionale in procesul bugetar, astfel incat, la nivelul autoritatilor publice locale din Republica Moldova, cheltuielile publice sa fie in corespundere cu veniturile publice.

Prezentul document promoveaza o politica pro-activa a descentralizarii fiscale care imbina:

o abordare asimetrica in transferul competentelor si surselor de venituri publice;

dezvoltarea capacitatii administrative a unitatilor administrativ-teritoriale;

devolutia progresiva a competentelor si a instrumentelor financiare.

Conceptul Strategiei se inscrie in tendinta globala de devolutie a furnizarii serviciilor publice spre nivelele administratiei publice locale cel mai aproape de cetatean, bazata pe acceptarea de catre societatile democratice dezvoltate a principiului de subsidiaritate si pe convingerea ca acesta va ameliora eficienta in prestarea serviciilor publice. Implementarea Strategiei va rationaliza transferul resurselor in economia nationala a Republicii Moldova.

2.3 Obiective strategice si operationale

Reformele privind descentralizarea urmeaza a fi orientate spre realizarea urmatoarelor obiective strategice:

Asigurarea autoritatilor publice de fiecare nivel cu surse de venituri necesare si suficiente pentru finantarea la nivel standard a competentelor prevazute de lege (echilibrul bugetar vertical).

Repartizarea echitabila a mijloacelor financiare: (a) intre toate APL de nivelul I si (b) intre toate APL de nivelul II (echilibrul orizontal).

Cresterea eficientei in furnizarea serviciilor publice la nivel central si local

Sporirea responsabilitatii APL fata de cetatean prin promovarea autonomiei fiscale locale in baza surselor de venituri locale corespunzatoare, eficiente si alocate obiectiv si impartial.

Obiectivele strategice determina principalele directii ale descentralizarii. Implementarea lor se va materializa prin realizarea unui set de obiective operationale, care se prezinta ca sarcini concrete ce contribuie la realizarea unui sau mai multor obiective strategice.

3. ACTIUNI PRIORITARE

Obiectivele strategice si, implicit, cele operationale vor fi realizate prin implementarea unui plan complex de actiuni, dintre care cele prioritare sunt urmatoarele:

Asocierea competentelor APL cu conceptul de "arii beneficiare" in corespundere cu principiul practic de subsidiaritate aplicat in UE va fi obtinuta prin:

Transferul competentelor APL dupa trei categorii de competente: (i) exclusive, (ii) partajate si (iii) delegate. Suplimentar, urmeaza a fi definite si competentele optionale. Competentele respective trebuie sa fie clar delimitate. Lista competentelor care urmeaza sa fie alocate trebuie sa fie obiectul legislatiei in vigoare.

Perfectionarea mecanismului de calculare a cheltuielilor aferente competentelor proprii.

Elaborarea mecanismului de acoperire financiara a competentelor partajate si delegate.

Coroborarea legislatiei la capitolul competente.

Stabilirea relatiilor directe intre bugetul de stat si bugetele locale de ambele nivele. Reexaminarea raporturilor decizionale financiare intre nivelul I si II ale APL intru consolidarea autonomiei locale. Stabilirea termenelor concrete de realizare a transferurilor.

Elaborarea unui mecanism eficient de transfer al competentelor APL in baza capacitatii administrative a UAT presupune realizarea actiunilor:

Statuarea in actele legislative a notiunii de "capacitate administrativa".

Elaborarea metodologiei de evaluare a capacitatii administrative a UAT. În legea descentralizarii va fi evidentiata necesitatea elaborarii de catre Ministerele de ramura si alte autoritati ale administratiei centrale a normelor metodologice privind evaluarea capacitatii administrative a UAT. Normele respective se vor baza pe (i) identificarea criteriilor de eficienta economica, de obtinere a economiilor de scara in furnizarea serviciile publice si a ariei geografice a beneficiarilor serviciului public si (ii) existenta sau insuficienta capacitatii administrative va reiesi din analiza potentialului economic al UAT prin prisma criteriilor determinate anterior.

Dezvoltarea capacitatii administrative a UAT in scopul furnizarii eficiente a bunurilor si serviciilor publice locale va fi posibila prin implementarea urmatoarelor recomandari:

Elaborarea si implementarea de catre Ministerul APL a strategiilor si politicilor publice de crestere a capacitatii administrative a UAT.

Elaborarea si implementarea politicii de regionalizare in Republica Moldova prin depasirea fragmentarii administrative excesive a UAT. Promovarea stimulentelor (inclusiv, a stimulentelor financiare) care vor incuraja variate forme de asociere voluntare ale APL (regiuni metropolitane, asociatii inter-municipale, grupuri voluntare, consortii, uniuni, federatii, etc.). Implementarea fuzionarilor fortate ale UAT mici (in special, satele si comunele).

Elaborarea si implementarea politicii de regionalizare in Republica Moldova prin depasirea fragmentarii administrative excesive a UAT. Implementarea fuzionarii fortate ale UAT mici (in special, satele si comunele) si promovarea stimulentelor (inclusiv, a stimulentelor financiare) de incurajare a asocierilor voluntare ale APL.

Devolutia progresiva a competentelor APL odata cu cresterea capacitatii administrative a UAT presupune:

Formarea si dezvoltarea bazei de date privind capacitatea administrativa a UAT.

Gruparea UAT in 2 categorii (1 - care dispun de capacitate administrativa si 2 - care nu au capacitatea administrativa necesara) si aplicarea modului asimetric de alocare a competentelor, conform metodologiei elaborate.

Elaborarea unor reguli clare privind modalitatea de graduare a UAT din categoria II in categoria I.

Sporirea potentialului de venituri publice locale care sa asigure autonomia financiara reala

Veniturile fiscale ale organelor APL urmeaza a fi sporite prin urmatoarele cai:

Introducerea prevederilor in Codul Fiscal, care ar permite colectarea impozitelor in functie de localizarea subiectului activitatii economice, inclusiv a filialelor si reprezentantelor intreprinderilor. La colectarea impozitului pe venit de la persoane fizice urmeaza a fi utilizat principiul impunerii in conformitate cu locul de resedinta a subiectului impozabil.

Optimizarea cotelor impozitelor si taxelor existente colectate de APL prin elaborarea unui mecanism stimulator pentru majorarea colectarilor la nivel local si, pe aceasta baza, eliminarea de-motivarilor in planificarea fiscala a organelor APL.

Trecerea la sistemul de transferuri directe cu APL de nivelul I.

Cresterea autonomiei organelor APL de nivelul I in directia atribuirii dreptului de stabilire, pe termen lung, a bazei fiscale pentru impozitele si taxele locale.

Interzicerea prin lege a transmiterii gratuite a obiectelor din patrimoniu public, si in special a retelelor termoenergetice aflate in proprietate municipala.

Elaborarea mecanismului de repartizare eficienta a impozitelor regularizatorii in avantajul APL de nivelul I.

Reformarea sistemului de transferuri in calitate de instrument eficient de compensare a disparitatilor regionale si a dezechilibre dintre verigile bugetului public national

Utilizarea mecanismelor de transfer din fondurile speciale este indispensabila pe termen mediu, dat fiind faptul disparitatilor regionale enorme. De acea sistemul de transferuri va fi axat pe doua componente:

Transferuri cu destinatie speciala, pentru indeplinirea functiilor delegate, exercitate de catre organele APL in numele autoritatii centrale. Aceasta componenta va avea un caracter permanent. Normele pentru aceste transferuri urmeaza a fi elaborate in mod transparent de catre organele APC, utilizand o metodologie clara, si actualizate pe parcursul ciclurilor bugetare, in baza indicatorilor de performanta inregistrate de catre organele APL.

Transferuri de mijloace financiare pentru nivelarea disparitatilor regionale excesive. La determinarea cuantumului acestor transferuri se va tine cont ca sarcina lor este de a atenua si nu de a lichida dezechilibre in capacitatea economiilor regionale de a genera venituri (fiscale), pentru a nu submina eficienta economica. Pentru a nu introduce distorsiuni excesive sau nu a submina principiul echitatii, programarea financiara in cadrul fondului urmeaza sa fie bazata pe date statistice regionale. Fondul financiar va fi creat pe termen mediu-lung, fiind preconizata lichidarea sau reducerea treptata acestuia odata cu cresterea economica. La gestionarea fondului se va utiliza programarea pe baza multianuala, pentru incorporarea transparenta si previzibila a acestor transferuri in planurile bugetare ale organelor APL. Volumul initial al fondului va fi determinat in comun acord de catre organele APL si APC, in baza datelor statistice regionale.

Stabilirea transparentei obligatorii la utilizarea transferurilor pentru indeplinirea functiilor delegate ale APL.

Stabilirea cotelor fixe ale normativelor de defalcari din veniturile generale de stat in legea finantelor publice locale pentru APL de ambele nivele.

Introducerea treptata a relatiilor bugetare directe si programabile intre bugetul de stat si bugetele APL de nivelul I.

Perfectionarea cadrului normativ pentru imprumuturile publice la nivel local

Crearea conditiilor si a legislatiei ce ar permite APL emiterea propriilor obligatiuni pentru noi proiecte credibile la nivel local: dezvoltarea si modernizarea infrastructurii, protectia mediului si administrarea eficienta a patrimoniului public, incluziunea sociala, dezvoltarea intreprinderilor mici si mijlocii, planificarea teritoriala rationala, atragerea de resurse de la donatori. Aceasta se va realiza prin:

Modificarea legii pietei valorilor mobiliare prin introducerea un capitol special, care va stabili mecanismul obligatiunilor municipale.

Rectificarea legii finantelor publice locale in baza modificarilor efectuate in Legea Pietei Valorilor Mobiliare, in vederea specificarii modul de gestionare a imprumuturilor obligatare municipale, modalitatea de evidenta a veniturilor etc.

Introducerea in Codul Fiscal a prevederii scutirii de impozitul pe profit a creditorilor, care obtin venituri din dobanzile aferente obligatiunilor municipale.

Dezvoltarea si modernizarea sistemului controlului financiar public urmeaza sa fie realizat in concordanta cu standardele europene si internationale in scopul asigurarii unor sisteme viabile de gestiune a fondurilor publice si de administrare a patrimoniului public, prin.

Elaborarea strategiei dezvoltarii controlului financiar public intern.

Actualizarea legislatiei-cadru existente in domeniul controlului financiar in conformitate cu cerintele, standardele europene si internationale in domeniu. Legislatia respectiva trebuie sa prevada principiile si functiile auditului descentralizat.

Consolidarea sistemului de control financiar public, astfel incat, sa asigure in mod eficient prevenirea iregularitatilor si recuperarea pierderilor generate de factorul uman.

Dezvoltarea si intarirea capacitatii institutionale a sistemului de control financiar public intern.

Dezvoltarea abilitatilor profesionale a controlorilor financiari si auditorilor publici.

4. ARANJAMENTE INSTITUTIONALE

4.1 Implementarea si monitorizarea

Descentralizarea fiscala constituie o parte componenta a intregului proces de reforma a administratiei publice in Republica Moldova. Directionarea strategica a reformei va apartine Parlamentului Republicii Moldova, fiind necesara obtinerea consensului politic referitor la procesul de descentralizare.

La implementarea descentralizarii fiscale, Guvernul Republicii Moldova (cu concursul Ministerului Administratiei Publice Locale si Ministerului Finantelor) va elabora un plan concret de actiuni. În scopul asigurarii cadrului participativ, va fi format, in temeiul unui regulament de organizare si functionare, Consiliul National Consultativ. Consiliul va fi compus din reprezentanti ai puterilor locale, societatii civile si mediului academic specializat. Actiunile preconizate si responsabilitatile alocate se vor integra intr-un cadru comun de ansamblu, in care administratia centrala si administratia locala vor fi privite ca doua componente integrate ale unui sistem de administrare a serviciilor, functiilor si intereselor generale ale societatii.

În cadrul procesului de descentralizare fiscala, principalii actori implicati in coordonarea si implementarea masurilor prevazute sunt:

• Parlamentul Republicii Moldova (prin comisiile permanente si comisia speciala privind reforma administratiei publice locale)
• Primul Ministru (va avea rolul de a coordona reforma de ansamblu si a delega sarcinile specifice catre toti ministrii responsabili).
• Unitatea de Implementare a Reformei Administratiei Publice din cadrul Guvernului va analiza strategiile sectoriale pentru fiecare minister in parte sau in ansamblu, si va face sugestii catre ministere si recomandari catre Primul Ministru.
• Ministerul Administratiei Publice Locale si Ministerul Finantelor vor coordona implementarea si vor purta responsabilitatea pentru derularea procesului de descentralizare fiscala. 

Problemele sensibile care vor aparea in procesul avansarii proiectelor de legi si a strategiilor sectoriale spre implementare vor fi solutionate prin mecanisme de conciliere a diferentelor, aceasta fiind pus in sarcina Comisiei Speciale a Parlamentului si a Unitatii de Implementare a Reformei din cadrul Guvernului.

În urma dezbaterilor publice care au avut loc in cadrul Forumurilor National si Regionale, a fost reliefata necesitatea utilizarii unui sistem dual de monitorizare a performantelor desfasurarii procesului de descentralizare fiscala:

• Intern (realizat de institutiile administratiei publice). Sistemul intern va fi asigurat de catre Unitatea de Implementare a Reformei din cadrul Guvernului, Comisiei permanente a Parlamentului privind reforma administratiei publice locale si grupurile de monitorizare din cadrul Ministerului Administratiei Publice Locale si Ministerului Finantelor. Sistemul intern de monitorizare va asigura feed-back-ul necesar pe tot parcursul derularii procesului de descentralizare si va permite prevenirea   eventualelor disfunctionalitati si imbunatatirea derularii actiunilor pe parcursul procesului.
• Extern (implicand societatea civila, asociatiile autoritatilor locale si alti beneficiari ai procesului de descentralizare fiscala), care va asigura transparenta, neutralitatea si independenta intregului proces. Sistemul extern va fi condus de catre institutii independente si coordonat de catre Coalitia pentru Descentralizare Fiscala.

Cele doua sisteme de monitorizare (intern si extern) vor fi compatibile prin indicatorii utilizati si vor tinde in principal sa monitorizeze evolutia:

• Ponderii cheltuielilor bugetelor APL in bugetul public national.
• Ponderii cheltuielilor bugetelor APL de nivelul I in totalul cheltuielilor publice.
• Ponderii cheltuielilor pentru exercitarea competentelor delegate in totalul cheltuielilor APL.
• Cuantumului cheltuielilor destinate realizarii proiectelor investitionale pe termen mediu si lung.
• Ponderii veniturilor proprii in veniturile totale ale bugetelor locale.
• Ponderii veniturilor APL in PIB.

Interactiunea si cooperarea intre cele doua sisteme de monitorizare se va efectua in cadrul Comisiei Mixte de Monitorizare, compuse din reprezentanti ai Parlamentului, Presedintiei, Guvernului, administratiei publice locale si societatii civile.

Ministerul Administratiei Publice Locale si Coalitia pentru Descentralizare Fiscala vor prezenta Comisiei Mixte rapoarte trimestriale privind implementarea Strategiei de Descentralizare Fiscala.

4.2 Consolidarea capacitatilor APL

Unul dintre elementele fundamentele ale descentralizarii fiscale eficiente, coerente si sustinute constituie consolidarea capacitatilor administratiei publice locale. Efectul descentralizarii fiscale se va realiza prin redirectionarea atributiilor si eforturilor autoritatilor publice centrale de la gestionarea furnizarii serviciilor locale spre eficientizarea proceselor de formulare a politicilor, elaborare de standarde si reglementari, de evaluare, control si monitorizare. Implementarea politicilor la nivel local va constitui sarcina administratiei publice locale.

Astfel, in paralel cu derularea etapelor de descentralizare fiscala, se vor intreprinde masuri privind cresterea capacitatii administratiei publice locale de implementare a politicilor de nivelul structurilor locale:

• Identificarea, stabilirea si delimitarea clara a competentelor administratiei publice locale de diferite nivele, luand in consideratie criteriile eficientei economice si functionale.
• Consolidarea autonomiei patrimoniale a autoritatilor publice locale (delimitarea clara a proprietatilor; consolidarea si reglementarea clara a competentelor locale de administrare a patrimoniului local (concesionarea, licitatii, privatizare)).
• Garantarea dreptului autoritatilor publice locale la organizarea propriilor structuri interne de functionare, prin acordarea competentei de a decide liber asupra marimii si statelor de personal si organigramei.
• Modernizarea si extinderea programelor de formare profesionala in pregatirea si perfectionarea resurselor umane necesare sustinerii procesului de descentralizare fiscala si administrativa.

Consolidarea teritoriala a unitatilor administratiei publice locale de nivelul I (se va incuraja fuziunea satelor si comunelor mici in cadrul unor unitati administrativ-teritoriale mai mari si mai functionale sub aspect economic si administrativ; se vor elabora criterii credibile si juste care ar stabili numarul populatiei cuprins intr-o comuna pentru administrarea domeniului public local).

Crearea unor mecanisme de reprezentare unitara a intereselor generale ale autoritatilor publice locale si membrilor sai atat pe plan intern, cat si pe plan extern.

• Implementarea sistemului european de statistici conform Nomenclatorului Unitatilor Teritoriale pentru Statistica (NUTS).

4.3 Riscuri strategice si deficiente

Conceptul Strategiei a fost elaborat cu examinarea urmatorilor factori de risc si deficiente strategice, care pot afecta procesul de descentralizare fiscala in Republica Moldova:

Lipsa sau caracterul necorespunzator al mecanismelor de coordonare politica. Implementarea Strategiei necesita o coordonare stransa intre APL si un numar important de autoritati publice centrale. Esecul de a desemna o institutie-lider sau o structura de coordonare, investita cu autoritatea politica si mandatul pentru reforma, va face extrem de dificila asigurarea unei coeziuni intre diferite parti institutionale interesate.

Fragmentarea excesiva a APL. UAT pot fi prea mici comparativ cu volumul minim necesar pentru a furniza eficient servicii publice locale. Fragmentarea este o problema dificil de solutionat pe cale politica. De regula, guvernele tarilor in tranzitie prefera sa utilizeze asocierile benevole, decat consolidarea fortata. Indiferent de abordare, trebuie sa fie asigurata atat cresterea capacitatii administrative a APL, cat si mentinerea reprezentarii democratice.

Importanta factorului politic in determinarea performantelor descentralizarii. Relatiile interbugetare reprezinta o problema puternic politizata. Descentralizarea fiscala afecteaza relatiile verticale ale puterii si alocarea resurselor intre guvernele central si locale. Din acest considerent, unele autoritati publice centrale pot sa nu sustina consecintele politice ale descentralizarii. Deoarece descentralizarea in tarile in tranzitie solicita un puternic suport politic, ea necesita un promotor la cele mai inalte niveluri de guvernare.

Dezvoltarea economica neuniforma a unitatilor teritorial-administrative din republica. Decalajul enorm in nivelul progresului economic dintre diferite teritorii ale republicii constituie principala problema in dezvoltarea sub aspect regional a tarii, cat si in determinarea unei abordari fiscale care nu va introduce distorsiuni. Conform principalilor indicatori de dezvoltare socio-economica pe locuitor, majoritatea raioanelor se situeaza sub media nationala. În acelasi timp, se manifesta importante decalaje de acest gen intre insasi unitatile administrativ-teritoriale. Dupa anumiti indicatori, aceste discrepante sunt enorme, raportul dintre extreme fiind de cateva ori. Acest proces de accentuare a dezechilibrelor economice poate sa se dezvolte in viitor si sa agraveze si mai mult situatia existenta.

GLOSAR DE TERMENI

În prezentul În prezentul document sunt utilizate urmatoarele notiuni si abrevieri, dupa cum urmeaza:

APC autoritati publice centrale

APL autoritati publice locale (de nivel I - sate, comune, orase; nivel II - raioane si municipii).

Capacitatea administrativa: totalitatea resurselor materiale, financiare, institutionale si umane de care dispune o unitate administrativ-teritoriala precum si actiunile pe care le desfasoara aceasta pentru exercitarea competentelor stabilite prin lege.

Competenta: dreptul unei autoritati a administratiei publice de orice nivel de a lua decizii intr-un anumit domeniu sau intr-o anumita problema, precum si responsabilitatea asociata cu acest drept.

Competenta exclusiva: competenta, de care APL sunt responsabile in conformitate cu legea si pentru care APL detin libertatea decizionala cu conditia respectarii normelor si normativelor stabilite prin lege.

Competenta partajata: competenta exercitata in comun cu alt nivel al APL sau cu APC, atunci cand responsabilitatile (inclusiv financiare) ale partilor sunt clar stabilite prin lege.

Competenta delegata: competenta, indeplinita de APL in numele APC, in baza de lege sau contract, cu respectarea conditiilor inaintate de APC.

Delegarea: exercitarea, de catre autoritatile administratiei publice locale sau de catre alte institutii publice, a unor competente in numele unei autoritati a administratiei publice centrale, in limitele stabilite de catre aceasta.

Descentralizarea: transferul de competenta administrativa si financiara de la nivelul administratiei publice centrale la nivelul administratiei publice locale sau catre sectorul privat.

Devolutie: transmiterea competentelor si a surselor de venituri de la autoritatile publice centrale si APL de nivel II catre autoritatilor publice locale de nivelul I.

Devolutie progresiva: devolutie realizata odata cu dezvoltarea capacitatii administrative a UAT.

Subsidiaritatea: exercitarea competentelor si atributiilor de catre autoritatea administratiei publice locale cea mai apropiata de cetatean si care dispune de capacitate administrativa necesara.

Transparenta decizionala: asigurarea accesului deplin al cetatenilor la informatii cu privire la procesul de elaborare, implementare si monitorizare a deciziilor autoritatilor administratiei publice.

UAT:  unitate administrativ-teritoriala.