Continutul bugetului public

Continutul bugetului public

Statul modern din secolul nostru nu se mai margineste la sarcinile militare si politicienesti traditionale. El intervine in viata normala pentru a stimula productia in perioada de criza, pentru a impiedica cresterea preturilor si a mentine puterea de cumparare a monedei nationale in perioada de inflatie, pentru a asigura tot timpul o cat mai buna utilizare a bogatiilor tarii si repartizarea venitului national. Pentru acest stat finantele publice nu sunt numai un mijloc de acoperire a cheltuielilor sale de administratie, ci si un mijloc de a interveni in viata sociala, de a exercita o presiune asupra cetatenilor, pentru a organiza ansamblul natiunii[1].

Statul modern din secolul nostru "nu se mai margineste la sarcinile militare si politicienesti traditionale. El intervine in viata normala pentru a stimula productia in perioada de criza, pentru a impiedica cresterea preturilor si a mentine puterea de cumparare a monedei nationale in perioada de inflatie, pentru a asigura tot timpul o cat mai buna utilizare a bogatiilor tarii si repartizarea venitului national. Pentru acest stat finantele publice nu sunt numai un mijloc de acoperire a cheltuielilor sale de administratie, ci, si aceasta in primul rand - un mijloc de a interveni in viata sociala, de a exercita o presiune asupra cetatenilor, pentru a organiza ansamblul natiunii."[2]

Pentru indeplinirea acestui scop au fost folosite pe scara din ce in ce mai larga cheltuielile publice, impozitele si alte instrumente financiare.

Potrivit rolului activ al finantelor publice, cheltuiala publica a fost conceputa ca un mijloc de interventie pe plan economic si social; daca ea continua sa finanteze sarcinile administrative ale statului, ea trebuie sa serveasca in egala masura la cresterea capacitatii de productie a economiei (cheltuielile de investitii) sau la redistribuirea veniturilor in favoarea categoriilor sociale defavorizate (cheltuielile publice de transfer). Impozitul este, de asemenea, considerat ca un procedeu de interventie la indemana statului; daca el continua sa asigure acoperirea cheltuielilor publice, el trebuie sa permita in aceeasi masura o anumita egalizare a conditiilor sociale (amputarea prin impozit a veniturilor mari, detaxarea categoriilor sociale defavorizate) sau sa provoace prin incitare, dezvoltarea economica.

Prin utilizarea judicioasa a cheltuielilor si veniturilor, bugetul de stat devine un imens "filtru", care preleva pe calea impozitului o parte din venitul national si care il distribuie prin intermediul cheltuielilor corespunzatoare pentru obiective economice sau sociale[3]. Numai prin asemenea instrumente, mecanisme si procedee, care reflecta sprijinul acordat de stat, pe diferite cai, au valoare practica aceste orientari. Este vorba despre sprijinul financiar pe care statul il acorda intreprinderilor, institutiilor si membrilor societatii de la fondurile publice de resurse financiare.

Aceste resurse financiare care potrivit legii finantelor publice din Romania, o adevarata "Constitutie financiara", apar ca "resurse financiare publice" sau "fonduri publice" care sunt constituite si se gestionate printr-un sistem unitar de bugete, si anume: bugetul de stat, bugetul asigurarilor sociale de stat, bugetele locale, bugetele fondurilor speciale, bugetul trezoreriei statului, bugetele institutiilor publice autonome, bugetele institutiilor publice finantate integral sau partial din bugetul de stat, bugetul asigurarilor sociale de stat si bugetele fondurilor speciale dupa caz, bugetul institutiilor publice finantate integral din venituri proprii, bugetului fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat si ale caror rambursare, dobanzi si alte costuri se asigura din fonduri publice, precum si bugetului fondurilor externe nerambursabile, in conditiile asigurarii echilibrului financiar[4].

Veniturile si cheltuielile sistemului bugetar, cumulate la nivel national, alcatuiesc veniturile bugetare totale, respectiv cheltuielile bugetare totale care, dupa consolidare, prin eliminarea transferurilor dintre bugete, vor evidentia dimensiunile efortului financiar public pe anul respectiv, starea de echilibru sau dezechilibru, dupa caz[5].

De aici rezulta ca, numai prin intermediul bugetului public, care sa cuprinda pe deoparte resursele financiare publice, iar pe de alta parte cheltuielile financiare publice, se poate stabili un echilibru intre nevoile colective si mijloacele cu care ele se acopera[6].

Din acest motiv, un buget bine alcatuit da posibilitatea, la nivel macroeconomic, autoritatilor abilitate: Parlamentul, Guvernul si Curtea de Conturi, sa realizeze o imagine de ansamblu, cat mai aproape de cea exacta, asupra raportului dintre valoarea bunurilor materiale si imateriale create intr-o economie financiara si valoarea eforturilor facute pentru realizarea lor. Asemenea scopuri se urmaresc si la nivel microeconomic.

In conceptia sistemului bugetar al statelor moderne a prevedea, adica a stabili in mod analitic nevoile financiare ale unei perioade, de obicei a unui an, si a da acestor previziuni maximum de publicitate, pentru a fi cunoscute de catre toti cei care suporta sarcinile materiale ale bunei functionari a administratiei publice, constituie o obligatie primordiala a organelor statului.

Ca atare, a face buget inseamna a enumera a evalua si a compara in mod periodic, dinainte si pe o perioada de timp in viitor, cheltuielile de facut si veniturile de perceput"[7].

Bugetul statului a aparut in contextul evolutiei structurii finantelor publice la inceputul perioadei istorice contemporane, ca expresie a necesitatii sale ca act decizional de stabilire a veniturilor si a cheltuielilor anuale ale statului si ca procedeu de corelare a acestora[8]. Etimologic, cuvantul buget isi are originea in latinescul "bulgo", ceea ce semnifica "sac sau punga de bani". Ulterior in Franta s-au folosit expresiile "bouge" si "bougette", cu sensul de "punguta" sau "saculet".

In Anglia, prin cuvantul "budget" se intelegea mapa de piele a Cancelarului Trezoreriei, in care erau aduse la Parlament documentele referitoare la situatia veniturilor si cheltuielilor statului (sec. XIII, 1215). Tot in Anglia putem vorbi despre aparitia bugetului in cadrul finantelor publice, atat ca termen cat si ca procedeu financiar al statului, preluat apoi de catre francezi la inceputul secolului al XIX-lea.

Primul document istoric in care se intalneste cuvantul "buget" in Franta, ca termen oficial, este circulara din 9 Themidor din 28 iulie 1802 in legatura cu executarea "de l'arêté" din 4 Themidor, iar in legislatia franceza notiunea a fost utilizata pentru prima data in anul 1806 in Legea privitoare la finante (24 aprilie), expresia raspandindu-se apoi, in scurt timp, in toate statele din Europa.

In tara noastra, ca forme embrionare ale bugetului statului se cunosc "Condica de venituri si cheltuieli" din timpul lui C. Brancoveanu si "samile visteriei" din timpul lui N. Mavrocordat, care, de fapt, erau mai mult dari de seama asupra veniturilor si cheltuielilor intocmite la sfarsitul anilor[9]. Ca procedeu evoluat si cu denumirea devenita moderna, bugetul a fost introdus in Principatele Romane prin Regulamentele Organice, in care se vorbea despre "biudje" sau "bugea".

Dupa Unirea Principatelor Romane, legea contabilitatii publice a prevazut, in terminologia de atunci, ca "toate veniturile statului si cheltuielile neaparate pentru indeplinirea osebitelor servicii, asezate conform legilor, trebuie autorizate pentru fiecare an de o lege anuala de finante si formeaza bugetul general al statului".

Conform Legii Contabilitatii publice din 1929, "Bugetul este actul prin care sunt prevazute si, in prealabil, aprobate veniturile si cheltuielile anuale ale statului sau ale altor institutii publice".

Studiind continutul acestei definitii, rezulta trei elemente specifice:

1)       bugetul public este un act de previziune, in sensul ca prezinta un tablou evaluativ si comparativ de venituri publice, adica indica resursele banesti ale bugetului;

2)       bugetul public este un act de autorizare, prin care puterea executiva este abilitata sa cheltuiasca si sa perceapa venituri in acord cu prevederile bugetare;

3)       bugetul public este un act anual, deci limitat in timp la o perioada mai potrivita, pentru a se efectua programarea si a se urmari executia bugetara[10].

Aceste consideratiuni de ordin general sunt necesare, intrucat in actele normative in vigoare din Romania nu exista o definitie a bugetului public, Legea finantelor publice nu are o astfel de prevedere[11], iar legile noastre de contabilitate publica din secolul al XX-lea, au preluat caracterizarea oficiala a bugetului statului cuprinsa in decretul francez referitor la contabilitatea publica, statuand ca acest buget este actul prin care sunt prevazute si, in prealabil, aprobate veniturile si cheltuielile anuale ale statului sau ale altor servicii publice.

Dovada actualitatii moderne a acestei definitii rezulta din faptul ca elementele ei esentiale au fost preluate si pentru caracterizarea oficiala a bugetului Uniunii Europene. Potrivit regulamentului financiar al Uniunii Europene, bugetul este definit ca "actul care prevede si autorizeaza in prealabil, in fiecare an, cheltuielile si veniturile comunitatilor"[12].

Pe langa caracterizarile legale si diferit de acestea, in literatura de specialitate s-au exprimat si alte definitii ale bugetului de stat.

Astfel, de ex. G. Jèze mentioneaza "a intocmi bugetul inseamna a enumera, evalua si compara periodic, cu anticipatie si pentru o perioada de timp viitoare, cheltuielile de efectuat si veniturile de incasat"[13], iar bugetul este un "program de cheltuieli ce urmeaza a se efectua si de venituri ce urmeaza a se realiza intr-o perioada determinata"[14].

Paul Leroy Beaulieu defineste bugetul de stat ca pe o "lista de prevedere a veniturilor si cheltuielilor pe o perioada determinata, un tablou evolutiv si comparativ al veniturilor de realizat si al cheltuielilor de efectuat"[15], iar Adolph Wagner subliniaza, ca "bugetul sau lista de prevederi e o expunere in cifre intr-o ordine determinata, continand intrarile si iesirile (veniturile si cheltuielile) probabile, in moneda, valori monetare intr-o perioada urmatoare (de 1 an)"[16].

Toate aceste definitii se refera la actul, documentul care poarta denumirea de buget de stat, la prevederile pe care le contine, la durata de timp pentru care se intocmeste, avand conotatii juridice, administrative.

Astfel, in teoria si practica economica contemporana, bugetul public este privit, de obicei, din doua puncte de vedere:

1)       ca o componenta obiectiva, de baza, a sistemului financiar;

2)       ca document de previzionare si de autorizare, ca principala balanta financiara cu caracter operativ si obligatoriu a statului.

"Ca veriga centrala a sistemului financiar, bugetul public reprezinta expresia sintetizata a relatiilor economice ce se manifesta in procesele formarii si utilizarii principalului fond centralizat de mijloace banesti al statului si a fondurilor unitatilor administrativ-teritoriale, in vederea finantarii activitatilor destinate cresterii calitatii vietii, a unor activitati privind dezvoltarea economica a tarii, cercetarea stiintifica, amplificarea si perfectionarea infrastructurii, constituirea rezervelor se stat, apararea nationala, a ordinii publice si de drept.

Ca principala balanta financiara, bugetul public este documentul de baza, cu putere de lege, care stabileste pe deoparte, natura si marimea veniturilor ce se mobilizeaza la dispozitia statului, iar pe de alta parte, felul si volumul alocatiilor bugetare ce se vor dirija de catre stat pentru finantarea diverselor activitati in cursul unui an"[17].

Bugetul de stat poate fi definit, sub aspect juridic, in tarile cu economie de piata, ca fiind un act in care se inscriu veniturile si cheltuielile probabile ale statului, pe o perioada determinata de timp, de obicei un an. Aceasta definitie pune in evidenta doar latura formala a bugetului, respectiv prevederile referitoare la venituri si cheltuieli si durata de timp pentru care se elaboreaza bugetul.

Datorita faptului ca prin bugetul de stat se cuantifica nivelul cheltuielilor ce se vor efectua in viitor, precum si marimea veniturilor ce pot fi mobilizate la dispozitia statului, el are caracterul unui document previzional. Fiind un document ce necesita autorizare prealabila a puterii legislative, bugetul de stat are caracter obligatoriu.

Incasarea veniturilor si efectuarea cheltuielilor nu sunt posibile numai daca bugetul de stat a devenit lege prin aprobarea de catre forul legislativ suprem din fiecare tara, modul de executare a prevederilor din continutul sau bucurandu-se de forta de constrangere a statului.

Privit sub aspect economic, bugetul de stat exprima relatiile economice in forma baneasca ce iau nastere in procesul repartitiei P.I.B., in legatura cu indeplinirea functiilor si sarcinilor statului. Astfel de relatii se manifesta in dublu sens:

ca relatii prin intermediul carora se mobilizeaza resursele banesti la dispozitia statului;

ca relatii prin care se repartizeaza aceste resurse[18].

Ca expresie a formarii, repartizarii si utilizarii fondului bugetar al statului modern si a fondurilor colectivitatilor locale, care genereaza o multitudine de relatii de distribuire si redistribuire a P.I.N., bugetul public apare ca o categorie economica, care se incadreaza in sfera mai cuprinzatoare a categoriei economice ce reprezinta continutul "finantelor in economia contemporana", bugetul fiind considerat ca un plan de actiune in domeniul finantelor publice.

Bugetul public se include numai in sfera finantelor publice, statul in mod obligatoriu fiind unul dintre subiectii relatiilor, pe cand finantele privite ca intreg, cu o sfera de actiune si asupra agentilor economici in legatura cu realizarea procesului reproductiei si acoperirea altor nevoi comune.

Cu toate acestea, bugetul public are aceeasi esenta ca si finantele, fiind caracterizat prin doua laturi esentiale:

latura relatiilor economice care se nasc in procesul formarii pe baza autorizatiei parlamentare a principalelor fonduri de mijloace banesti ale statului, atat la nivel central cat si la cel local, prin care se materializeaza formarea veniturilor bugetare;

latura relatiilor economice determinate de procesul repartizarii fondurilor bugetare, care se realizeaza tot in cadrul si in limitele aceleiasi autorizatii parlamentare fiind materializate in alocatiile bugetare, dintre care o parte reprezinta cheltuieli propriu zise ale statului, iar o alta parte se constituie in avansuri de P.I.N.[19]

Bugetul de stat, pare ca o categorie economica, fiind in mod obiectiv legata de existenta statului si a relatiilor marfa-bani, iar relatiile privind mobilizarea si repartizarea resurselor statelor prin buget sunt influentate de actiunea mecanismelor pietei libere.

In statele contemporane, bugetul nu reprezinta numai "simpla lista a veniturilor si a cheltuielilor probabile ale statului, ci un veritabil plan financiar la nivel macroeconomic, fiind o forma de planificare in tarile cu economie de piata, atat pe termen scurt, ca urmare a previzionarii pe timp limitat, de un an, a veniturilor si cheltuielilor publice, cat si pe termen mediu, prin elaborarea bugetelor-program, mai ales pentru cheltuielile publice privind investitiile[20].

Bugetul statului, alaturi de rolul autorizator al veniturilor si cheltuielilor, din punct de vedere tehnico-financiar si in ansamblul finantelor publice, este necesar si este important ca act si procedeu de corelare a cuantumurilor banesti anuale de venituri si cheltuieli, deci a veniturilor si cheltuielilor de stat anuale.