Sistemul bugetelor publice

Sistemul bugetelor publice

La nivelul fiecarui stat se elaboreaza mai multe categorii de bugete corelate care alcatuiesc un sistem. Notiunea de sistem bugetar semnifica faptul ca acesta are mai multe componente bugetare care se individualizeaza printr-o serie de trasaturi specifice (competente de programare, adoptare, executie si incheiere, surse de constituire a veniturilor, destinatia cheltuielilor, nivelul teritorial de aplicare etc.) , dar si trasaturi comune care le reuneste.

Sistemul bugetar este diferentiat in primul rand in functie de structura organizatorica a statului. Tara noastra, fiind o tara de tip unitar, este organizata in unitati administrativ-teritoriale la care functioneaza organe ale puterii si administratiei de stat locale, subordonate direct autoritatilor centrale. Unitatile administrativ-teritoriale sunt cunoscute drept judete si comune. Astfel, structura sistemului bugetar cuprinde un buget al autoritatilor publice centrale si bugete locale care corespund unitatilor administrativ-teritoriale.

In economia contemporana bugetul public constituie veriga centrala a sistemului financiar al oricarei tari, fiind expresia unui tip specific de relatii financiare -relatii bugetare- care se manifesta in procesele formarii, repartizarii si utilizarii fondurilor bugetare necesare organelor statale de la nivel national si de la nivelul unitatilor sale administrativ-teritoriale. Ca veriga centrala a sistemului financiar, bugetul public reprezinta expresia sintetizata a relatiilor economice ce se manifesta in procesele formarii si utilizarii principalului fond centralizat de mijloace banesti al statului si a fondurilor unitatilor administrativ-teritoriale, in vederea finantarii activitatilor destinate cresterii  nivelului de trai.

Repartizarea veniturilor si cheltuielilor intre verigile sistemului bugetar se face in functie de modul in care au fost delimitate atributiile intre aparatul de stat central si cel local. Nevoile de resurse la nivelul intregii societati si posibilitatile de acoperire a acestor nevoi sunt reflectate in bugetul general consolidat. Acest buget reflecta fluxurile financiare publice de formare a veniturilor fiscale si nefiscale, si de repartizare a acestora pe destinatii, in conformitate cu nevoia sociala si cu obiectivele de politica financiara specifice anului la care se refera.

Calitatea de sistem, pentru toate relatiile bugetare, este sustinuta de faptul ca acestea sunt relatii economice cu exprimare valorica, relatii de repartitie, relatii de constituire si repartizare a unor fonduri centralizate si relatii de satisfacere a unor interese publice. In acelasi timp, relatiile bugetare mai pot fi grupate, din anumite motive, avand in vedere impartirea intereselor generale in centrale si locale, impartirea administrativ-teritoriala a tarii, si in functie de satisfacerea intr-o mai mare masura a unor cerinte publice, prin folosirea de relatii specifice ce au ca efect o mai buna administrare a mijloacelor banesti de mobilizat in interesul public. De aici, si prezenta in economie si suprastructura a unor componente bugetare distincte, care pe langa preluarea caracteristicilor comune, se detaseaza in relatiile specifice potrivit cu o anumita motivatie economica sau administrativa.

Potrivit legislatiei[1], sistemul bugetar din Romania are drept componente urmatoarele:

Bugetul de stat;

Bugetele locale;

Bugetul asigurarilor sociale de stat;

Bugetul asigurarilor sociale de sanatate;

Bugetele fondurilor spaciale;

In legatura cu unitatea sistemului bugetar, ca principiu, apare evidenta abaterea de la acesta, prin existenta celorlalte componente bugetare alaturi de bugetul de stat. Gruparea bugetelor se poate face dupa mai multe criterii, rezultand astfel mai multe interpretari asupra relatiilor specifice.

Dupa adresarea pe care o au bugetele pot fi structurate in bugete generale, cu adresare catre mai multe categorii de contribuabili si destinatii de cheltuieli (bugetul de stat si bugetele locale) si bugete specifice, vizand anumite domenii de activitate sau categorii de actiuni publice, considerate majore (bugetul asigurarilor sociale de stat, bugetul asigurarilor sociale de sanatate, bugetul fondurilor speciale). Gruparea mai poate continua prin structurarea acestor componente in bugete centrale -la nivel central si bugete locale -ale unitatilor administrativ-teritoriale.

Prezenta unor categorii de bugete specifice -bugetul asigurarilor sociale de stat, bugetul asigurarilor sociale de sanatate si bugetul fondurilor speciale- a fost determinata si apare ca necesara prin prisma unei mai bune administrarii a banilor publici, chiar daca aparent sunt incalcari, nerespectari a unor principii bugetare (principiul unitatii, principiul neefectuarii veniturilor bugetare).

Fiecare din componentele prezentate in sistem pot fi considerate ca avand calitate de subsistem, unele dintre ele, bugetele locale, structurandu-se la randul lor in alte componente cum ar fi: bugetul propriu al judetului, bugetele municipiilor, bugetele oraselor etc. In acest caz este reflectata intr-o anumita masura, prin Constitutie si alte acte juridice, autonomia localitatilor, vizand interese de grup conturate la nivelul unitatilor administrativ-teritoriale. Celelalte componente bugetare, cunoscute si sub denumirea de bugete ale statului, nu au divizari interioare pentru care sa fie necesara o autonomie functionala.

Bugetul de stat, prin prisma continutului economic, poate fi definit ca exprimand relatiile economice sub forma baneasca care apar in procesul repartitiei venitului national, cu prilejul constituirii si repartizarii unui fond centralizat, cu caracter general, la/de la dispozitia statului, in scopul satisfacerii unor interese generale ale societatii.

In bugetul de stat sunt reflectate resursele financiare mobilizate la dispozitia statului, repartizate in principal pentru realizarea actiunilor social-culturale, apararea tarii, asigurarea ordinei publice, autoritatea publica, pentru finantarea unor investitii si activitati de interes strategic, asigurarea masurilor de protectie sociala si refacerea mediului inconjurator, asigurarea masurilor de protectie sociala a populatiei si realizarea programelor de cercetare. Acestea toate reprezinta relatiile specifice bugetului de stat, care sunt prezente in economie, in activitatile producatoare de bunuri materiale, servicii, lucrari, dar si inactivitati nemateriale. Ca balanta financiara, bugetul de stat cuprinde o diversitate de indicatori, prin care sunt mobilizate fonduri sau sunt repartizate mijloace banesti pe destinatii. Structural, la venituri sunt prezente impozitele si taxele, cu deosebire de la agentii economici, dar si de la populatie intr-o anumita masura, dominanta lor fiind data de trei categorii de impozite si taxe: impozitul pe venit privind persoanele fizice si juridice, impozitul pe profit si taxa pe valoarea adaugata. Atat cu exprimare prin relatiile specifice cat si ca balanta financiara, bugetul de stat produce efecte si asupra celorlalte componente bugetare, aceste efecte avand un caracter completator (redistribuiri centralizate de fonduri cum ar fi subveniturile sau sumele defalcate).

Rolul bugetului de stat este pus in evidenta de modul in care se exercita functiile finantelor publice. "Bugetul nu reprezinta doar un tablou sintetic in care se inscriu si prin care se compara veniturile si cheltuielile publice"[2] , el avand functii mult mai complexe. Bugetul este considerat un instrument prin care se realizeaza alocarea resurselor si redistribuirea lor si care reprezinta utilitate in procesul reglarii activitatii sociale si economice.

In plan financiar, al gestiunii relatiilor si balantei financiare, bugetul de stat revine ca raspundere Guvernului. In mod real, in sensul unor atributii de specialitate, raspunderea administrarii gestiunii bugetului de stat revine, in numele executivului, Ministerului Finantelor Publice, atat in plan central cat si in plan teritorial, prin structurile institutionale ale acestuia.

Din punct de vedere economic, bugetul local exprima relatiile economice sub forma baneasca care apar in procesul repartitiei venitului national, cu prilejul constituirii unor fonduri centralizate in profil teritorial sau la dispozitia autoritatilor centrale, in scopul satisfacerii unor interese colective, interese generate in interes public la nivelul unitatilor administrativ-teritoriale. La fel ca la bugetul de stat, bugetele locale, sunt bugete cu adresare generala, de aici si o diversitate pronuntata in structura veniturilor si cheltuielilor (veniturile provin din economie si de la populatie, iar cheltuielile se afla intr-o diversitate pronuntata, in sensul unor domenii diferite de activitate).

Autonomia data localitatilor in sensul gestiunii de mijloace banesti prin bugete proprii, nu este suficient de bine sustinuta, nici prin structura veniturilor si nici prin cea a cheltuielilor. Altfel spus, unitatilor administrativ-teritoriale le sunt date competente mai mari in realizarea de cheltuieli, decat in mobilizarea de venituri. Cheltuielile de genul invatamant, cultura, sanatate, apar atat de interes national cat si cu sustinere locala, domenii pentru care, potrivit cu cerintele, fondurile pe plan local sunt insuficiente si atunci se produce o redistribuire de mijloace banesti de la nivel central. Diferenta in completarea veniturilor proprii vine din zona bugetului de stat. In bugetul de stat aceste completari apar in balanta financiara a statului la cheltuieli, ca transferuri, vizand bugetele locale sau alte componente bugetare. Aceste transferuri se realizeaza in conditiile folosirii a doua metode de echilibrare si anume: metoda sumelor defalcate si metoda subveniturilor echilibrate.

Metoda sumelor defalcate vizeaza veniturile nominalizate din bugetul de stat lasate in teritoriu, unde se folosesc pentru echilibrarea cheltuielilor. In cazul in care sumele defalcate nu sunt suficiente, pentru completarea veniturilor proprii, apar subveniturile de echilibrare, care reprezinta sume de bani cu caracter global, fara nominalizare de venituri din bugetul de stat, folosite pentru echilibrarea bugetelor locale.

Administrarea bugetelor locale revine ca responsabilitate Consiliilor locale, efectiv de acestea ocupandu-se compartimentele de specialitate din cadrul Consiliilor judetene/Primarii.

Necesitatea infaptuirii asigurarilor sociale decurge din faptul ca participarea cetatenilor la desfasurarea procesului de productie si a oricarei activitati utile societati, poate sa puna salariatii, agricultorii, intreprinzatorii particulari in anumite situatii, in imposibilitatea de a mai presta o munca in conditii normale. In acest caz este necesar ca statul, si nu numai, sa ia din timp masurile corespunzatoare pentru protectia cetatenilor, asigurandu-le veniturile necesare traiului acestora si familiilor lor.

Bugetul asigurarilor sociale de stat reprezinta relatiile economice sub forma baneasca care apar pe fondul repartitiei venitului national cu prilejul constituiri si repartizarii unui fond centralizat specific, la si de la dispozitia statului, in scopul satisfacerii unor nevoi publice generate de anumite evenimente ori situatii, vizand grupuri, categorii de persoane pe categorii de varsta, fara venituri, cu handicap etc. Si in cazul acestui buget sunt prezente relatii economice, in sensul ca mijloacele banesti mobilizate sunt in principal din economie si intr-o anumita masura si de la populatie.

Pana in anul 1990, inclusiv, bugetul asigurarilor sociale de stat era parte componenta a bugetului de stat, constituind un capitol distinct al bugetului. Orice surplus semnificativ al bugetului asigurarilor sociale de stat era folosit pentru finantarea altor cerinte bugetare, sau in unele cazuri, deficitele asigurarilor sociale erau finantate prin transfer din alte capitole ale bugetului de stat.

Raspunderea administrativa si gestiunea bugetului asigurarilor sociale de stat revine Ministerului Muncii si Solidaritatii Sociale, in plan central si institutiilor competente ale acestuia in profil teritorial.

Bugetul asigurarilor sociale de sanatate exprima relatiile economice sub forma baneasca care apar in procesul repartitiei venitului national cu prilejul constituirii si repartizarii unui fond specializat la si de la dispozitia unei institutii specializate (Comisia Nationala a Asigurarilor de Sanatate), in scopul satisfacerii unor interese ale persoanelor fizice, generate de o anumita stare de sanatate in care se regasesc.

Raspunderea gestiunii revine in numele colectivitatii publice, cu desemnare de catre Parlament, Casei Nationale a Asigurarilor de Sanatate si Caselor teritoriale a asigurarilor de sanatate.

Folosirea banilor mobilizati in cadrul acestui subsistem presupune si implicarea principalilor consumatori sau administratori, respectiv institutiile sanitare care au relatii lucrative financiare cu Casele de asigurari pe baza unor contracte cadru, vizand prestari de servicii acoperite din fondurile de asigurari de sanatate. La nivelul institutiilor sanitare, instrumentul principal de actiune in plan financiar este bugetul de venituri si cheltuieli al institutiei, unde o parte din cheltuieli sunt acoperite din bugetul de stat prin Ministerul Sanatatii si Directiile de Sanatate Publice, iar o alta parte vine din contractele de prestari-servicii, incheiate cu Casele de asigurare de sanatate.

Bugetele fondurilor speciale vizeaza relatiile economice sub forma baneasca care apar in repartitia venitului national cu prilejul constituirii si repartizarii de fonduri centralizate la si de la dispozitia statului, in scopul satisfacerii unor interese generale, generate de anumite obiective sau actiuni considerate importante, intr-o perioada de gestiune bugetara. Raspunderea gestiunii revine Guvernului si este exercitata prin ministere sau institutii centrale desemnate de acesta.

In cadrul sistemului bugetar, bugetul de stat este planul financiar cel mai important, prin intermediul caruia se asigura indeplinirea principalelor functii si atributii ale statului. De modul in care bugetul de stat si legea bugetului raspund necesitatilor obiective ale societatii la un moment dat, depinde si indeplinirea rolului sau stabilizator, de dezvoltare, de armonizare a intregii vieti economice si sociale a societatii, de asigurare a echilibrului financiar, monetar si valutar. Bugetele locale au si ele un rol important in cadrul asigurarii autonomiei autoritatilor administratiilor publice locale sub aspect economic, social si administrativ.

Bugetul de stat, desi se prezinta ca orice plan financiar sub forma unui inscris, unde sunt prezente pe de-o parte veniturile iar pe de alta parte cheltuielile publice, ca si continut el reflecta "relatiile sociale de natura economica care se statornicesc intre stat, pe de-o parte, si membrii sai, pe de alta parte, in scopul satisfacerii intereselor generale ale societatii".[3]