Obiectul si izvoarele formale ale dreptului mediului

OBIECTUL SI IZVOARELE FORMALE ALE DREPTULUI MEDIULUI

1. Generalitati

De la cursurile de Teorie generala a dreptului ne reamintim faptul ca se face deosebirea intre izvor de drept in sens material si izvor de drept in sens formal.

Izvoarele materiale ale dreptului, denumite si izvoare reale, sunt concepute ca adevarate "dat-uri" ale dreptului, realitati exterioare acestuia, care determina actiunea legiuitorului si dau nastere unor reguli izvorate din necesitatile practice (sociale, economice, culturale, ideologice etc.). Cu alte cuvinte, asa numitele izvoare materiale sau reale cuprind ansamblul fenomenelor sociale care contribuie la formarea substantei materiei dreptului. Analizand izvoarele dreptului mediului, trebuie totodata sa reamintim ca premisa nasterii raportului juridic de drept al mediului o constituie norma juridica. In conditiile stabilite de normele dreptului obiectiv, un raport juridic ia nastere numai atunci cand intervine un fapt juridic sau social, care poate fi un eveniment ori o actiune umana. Deci, izvoarele raportului juridic de mediu sunt acele fapte juridice, care dau nastere unor raporturi concrete de drept al mediului. De precizat ca nu orice fapt social da nastere, modifica sau stinge un raport de drept al mediului cu numai acelea de care norma de drept al mediului leaga astfel de consecinte.

Izvoarele formale sunt considerate acele forme de exprimare a normelor juridice care sunt determinate de modul de edictare sau sanctionare a lor de catre stat. Deci, mai succint, izvoarele formale sunt acele forme de exprimare care confera unei reguli caracterul de drept pozitiv.

In cazul nostru, consideram izvoare ale dreptului mediului acele forme specifice de exprimare a normelor de drept, care proiecteaza conduita subiectelor de drept in legatura cu conservarea, dezvoltarea si protectia componentelor naturale si antropice ale mediului[1]. Ca o particularitate a izvoarelor dreptului mediului nu trebuie scapat din vedere faptul ca toate normele de drept al mediului au caracter imperativ, ca o mare parte din normele dreptului mediului au un caracter tehnic, constituind o adevarata "ordine publica tehnologica" si ca pe plan international ele au mai degraba caracterul unor "directive de comportament" decat al unor "obligatii strict reglate", constituind prin aceea ce unii numesc soft law.

De caracteristicile acestei categorii de norme de drept care au aparut ca o necesitate in vederea inlaturarii efectelor negative produse asupra mediului natural si a diminuarii resurselor naturale ne-am ocupat la un curs precedent. Acum ne vom referi la diferite categorii de izvoare formale de drept, adica care confera unei reguli caracterul de drept pozitiv. Astfel, pe plan intern, izvorul principal al dreptului mediului il reprezinta legea (lato sensu), urmata in secundar de cutuma si de jurisprudenta, doctrina, dreptul comparat, toate considerate ca mijloace auxiliare.

Izvoarele dreptului international al mediului sunt mai putin precise si obligatorii, dar mai variate decat cele existente in sistemele juridice nationale ori in cadrul Uniunii Europene. Ele sunt enumerate si definite in art. 38 alin. 1 din Statutul Curtii Internationale de Justitie, respectiv: tratatele si cutuma (generatoare de norme obligatorii), principiile generale de drept, recunoscute de natiunile civilizate si mijloacele auxiliare (deciziile judiciare internationale si doctrina). Ca noi izvoare se afirma si rezolutiile organizatiilor internationale.

In cazul dreptului comunitar al mediului, identificam ca izvoare de drept cele trei tratate consecutive ale comunitatii europene, cu modificarile ulterioare, regulamentele, directivele, deciziile si recomandarile, reprezentand dreptul comunitar derivat.

2. Legea

Intr-un sens larg, legea cuprinde orice regula juridica scrisa, indiferent de titlul dat actului legislativ (Constitutia, Codul silvic, decretele-legi, tratatele international, actele guvernamentale, actele autoritatilor publice locale, cutuma, jurisprudenta etc.). Dintre acestea, cel mai important izvor al dreptului mediului este considerat, fireste, Constitutia, adica Legea Fundamentala, intrucat are cea mai mare forta juridica.

2.1. Constitutia Romaniei din 8 decembrie 1991 cu amendamentele adoptate in 2003, prin Referendum, trateaza problemele mediului in Titlul IV - Economia si  finantele publice, problemele mediului fiind considerate ca avand un caracter national deosebit de important.

Legea fundamentala stabileste in sarcina statului trei categorii de obligatii de mediu si anume:

a)   exploatarea resurselor nationale, in concordanta cu interesul national (art.135, alin. 2, lit. d);

b)   refacerea si ocrotirea mediului inconjurator, precum si mentinerea echilibrului ecologic (art.135, alin. 2, lit. e);

c)   crearea conditiilor necesare pentru cresterea calitatii vietii (art.135, alin. 2, lit. f);

O prevedere constitutionala deosebit de importanta, referitoare la mediul inconjurator, este cuprinsa in art. 44, alin. 7, in care se arata ca: "dreptul de proprietate obliga la respectarea sarcinilor privind protectia mediului si asigurarea bunei vecinatati, precum si la respectarea celorlalte sarcini, care, potrivit legii, revin proprietarului". Prin aceasta dispozitie s-a instituit, cum pe buna dreptate s-a remarcat in literatura juridica, o veritabila "servitute legala de mediu"[2]. Dar conditia sine qua non a realizarii acestor drepturi fundamentale o constituie existenta unui mediu sanatos si protejat . Art. 35 al Constitutiei Romaniei prevede ca fiecare persoana are dreptul la un mediu sanatos si echilibrat ecologic, ca un drept fundamental. In acelasi timp, trebuie sa remarcam ca tot prin legea fundamentala sunt stabilite principiile si structura organizarii si functionarii autoritatilor publice, centrale si locale.

2.2. Codul - reprezinta, dupa cum se stie, o reglementare de ansamblu a unui anumit domeniu. Desi codul ar raspunde cel mai bine nevoii de abordare globala a problematicii protectiei mediului, datorita fazei pe care o parcurgem, codificarile sunt inca rare. De cele mai multe ori, intalnim legi generale, denumite adesea legi-cadru, care reglementeaza domeniul protectiei mediului. De exemplu, Legea nr. 137/1995, actualmente abrogata si O.G. nr. 195/2005.

2.3. Legea propriu-zisa, ca act juridic al Parlamentului, organul reprezentativ suprem al poporului si unica autoritate legislativa a tarii, constituie izvorul cel mai frecvent al acestei ramuri (ne referim numai la acelea care reglementeaza relatii sociale privind protectia, conservarea sau dezvoltarea mediului). Astfel sunt, de exemplu, Legea nr. 82/1993 privind constituirea Rezervatiei biosferei "Delta Dunarii", Legea apelor (Legea nr. 107/1996), Legea nr. 111/1996 privind desfasurarea in siguranta a activitatilor nucleare.

2.4. Tratatele internationale - potrivit art.11 alin. 2 din Constitutia Romaniei, daca au fost ratificate de Parlament, fac parte din dreptul intern. In cazul unui conflict intre un tratat si o lege interna, primeaza dispozitiile tratatului, cu conditia ca acesta sa fi fost ratificat de Romania. Deci, tratatele internationale referitoare la mediu, pe care Romania le-a adoptat sau la care a aderat, devin legi interne si deci automat constituie si izvoare pentru dreptul mediului (de exemplu Conventia asupra zonelor umede de importanta internationala, in special ca habitat al pasarilor acvatice, incheiata la Romsar in 2 februarie 1971 si ratificata prin Legea nr. 5 din 1991; Conventia de la Basel privind controlul transportului peste frontiera a deseurilor periculoase si al eliminarii acestora, incheiata la 22 martie 1972 si ratificata prin Legea nr. 6/1991; Conventia privind protectia Marii Negre impotriva poluarii semnata la Bucuresti in 21 aprilie 1992; Conventia privind cooperarea pentru protectia si utilizarea durabila a fluviului Dunarea, ratificata prin Legea nr. 14/1995 etc.

2.5. Actele guvernamentale

Practica internationala in acest sens este destul de variata. Unele constitutii acorda puterii executive competenta de a adopta acte normative cu putere de lege prin decret (Spania, Italia etc.). Procedeul este adesea utilizat pentru transpunerea in dreptul intern (national) a directivelor europene. Actele guvernamentale sunt utilizate, de asemenea, si pentru aplicarea concreta a unor legi-cadru.

In Romania, Guvernul adopta doua categorii se acte:

a)   Hotarari emise in aplicarea legilor - ex. H.G. nr. 340/1992 privind regimul de import al deseurilor si reziduurilor de orice natura, precum si a altor marfuri periculoase pentru sanatatea populatiei si pentru mediu.

b)   Ordonante emise in temeiul unei legi speciale de abilitare, in limitele si in conditiile prevazute de acestea, fireste, in masura in care aceste acte normative se refera la protectia, ameliorarea si conservarea mediului si ordonante de urgenta ale guvernului. De ex. H.G. nr. 127/1994 privind stabilirea si sanctionarea unor contraventii la normele pentru protectia mediului inconjurator; H.G. nr. 340/1992 privind regimul de import al deseurilor si reziduurilor de orice natura, precum si al altor marfuri periculoase pentru sanatatea populatiei si pentru mediu etc. In practica Uniunii Europene, multe state adopta prin hotarari de guvern, transpunand astfel in drept national, directivele U.E. De asemenea, pot fi considerate izvoare ale dreptului mediului chiar si unele ordine ministeriale (de ex. Ordinul MAPM nr. 462/1993 - Conditii tehnice privind protectia atmosferei; Ordinul nr. 125/1996 al MAPM privind reglementarea activitatilor economice si sociale cu impact asupra mediului; Ordinul MAPM nr. 278/1996 privind aprobarea regulamentului de atestare pentru elaborarea studiului de impact).

2.6. Actele autoritatilor publice locale, mai precis hotararile adoptate de Consiliul local in exercitarea atributiilor privind protectia si refacerea mediului inconjurator, in scopul cresterii calitatii vietii, protectiei, conservarii, restaurarii si punerii in valoare a monumentelor istorice si de arhitectura, a parcurilor si rezervatiilor naturale (art. 38 din Legea nr. 215/2001 privind administratia publica locala), precum si cele ale consiliilor judetene referitoare la organizarea si dezvoltarea urbanistica a teritoriului si amenajarea acestuia (art. 104 din Legea nr. 215/2001 privind administratia publica locala), constituie izvoare ale dreptului mediului.

3. Cutuma sau dreptul creat de moravuri

Azi rolul sau este mai redus, insa mai poate constitui izvor de drept. De exemplu, prin art. 8 din Legea nr. 82/1993 se recunoaste si se garanteaza "dreptul populatiei locale din teritoriul Rezervatiei Biosferei Delta Dunarii de a pastra obiceiurile specifice locale". In tarile cu sistem "common low", rolul sau este deosebit de important, intrucat aici dreptul se bazeaza in mod traditional pe cutuma. Si pe plan international cutuma - uzantele stabilite intr-o anumita regiune - mai joaca inca un rol semnificativ in materie de protectia mediului.

4. Mijloace auxiliare

4.1. Jurisprudenta - practica judiciara care, in sistemul nostru de drept, nu este considerata un izvor de drept propriu-zis, in sistemul de drept continental este considerata izvor de drept. Ea are un rol auxiliar important, contribuind la fixarea si dezvoltarea reglementarilor existente ori la stimularea legiuitorului in adoptarea unor noi acte normative. Orice tribunal este obligat sa respecte deciziile anterioare, continuitatea si consecventa fiind conditiile actului de justitie. O instanta superioara, care, pe cale de recurs, a reformat sau a casat o hotarare a unei instante inferioare, impune acesteia din urma, prin forta lucrurilor, jurisprudenta sa.

Din pacate, in tara noastra jurisprudenta este, pana in prezent, nesemnificativa, iar efectele sale asupra dreptului pozitiv nu sunt inca notabile. Avem insa convingerea ca, pe viitor, importanta acestui izvor auxiliar de drept va creste.

4.2. Doctrina - opera teoreticienilor dreptului (jurisconsulti, cercetatori, cadre didactice etc.) are ca functie analiza dreptului pozitiv si contribuie la un ansamblu coerent si logic de notiuni, concepte, institutii etc., influentand astfel atat elaborarea si adoptarea reglementarilor juridice, cat si aplicarea corecta, uniforma, a acestora de catre instantele judecatoresti.

4.3. Dreptul comparat - experientele si solutiile adoptate in legislatia altor state pot influenta procesul de elaborare sau de aplicare a dreptului mediului. De exemplu, in cadrul Uniunii Europene are loc un proces de armonizare si chiar de unificare a reglementarilor nationale.