Mediul in dreptul urbanismului. Conexiuni si interdependente.

Mediul in dreptul urbanismului. Conexiuni si interdependente.

1. Concept si principii.

Prima care a reactionat si cel mai substantial pana acum in privinta "ecologizarii" urbanismului a fost legislatia de mediu.[1]

Constitutia Romaniei din 8 decembrie 1991 (revizuita in 2003) nu cuprinde prevederi exprese privind raportul dintre protectia mediului si urbanism; totusi, unele dintre prevederile sale au o incidenta indirecta, dar semnificativa in aceasta privinta.

Astfel, in urma revizuirii din 2003, prin art. 35, legea fundamentala consacra dreptul la un mediu sanatos in randul drepturilor si libertatilor fundamentale, sub urmatoarea formula: (1) Statul recunoaste dreptul oricarei persoane la un mediu inconjurator sanatos si echilibrat ecologic. (2) Statul asigura cadrul legislativ pentru exercitarea acestui drept. Persoanele fizice si juridice au indatorirea de a proteja si a ameliora mediul inconjurator.

Obligatia constitutionala a statului de a asigura contextul legislativ de exercitare a acestui drept, coroborata cu cea prevazuta la art. 135 lit. f), de a crea conditiile necesare pentru cresterea calitatii vietii, pot fi invocate ca temei al promovarii exigentelor (considerentelor) ecologice in domeniul urbanismului.

Dar, reglementarea constitutionala ce mai elocventa in aceasta privinta este cuprinsa in art. 44 alin. (7) potrivit careia "Dreptul de proprietate obliga la respectarea sarcinilor privind protectia mediului si asigurarea bunei vecinatati, precum si la respectarea celorlalte sarcini care, potrivit legii sau obiceiului, revin proprietarului." In randul acestora din urma se inscriu si servitutile de urbanism. Ea se completeaza cu reglementarile privind proprietatea din dreptul comun.

Conform art. 11 alin. (2) din Constitutia Romaniei, tratatele ratificate de Parlament, potrivit legii, fac parte din dreptul intern, iar reglementarile internationale privitoare la drepturile fundamentale ale omului (din documentele la care Romania este parte) au prioritate asupra legilor interne, cu exceptia, prevazuta de art. 20 alin (2), a cazului in care Constitutia sau legile interne contin dispozitii mai favorabile. Totodata, potrivit art. 148 alin. (2) din Constitutia Romaniei, in urma aderarii la Uniunea Europeana la 1 ianuarie 2007, "prevederile tratatelor constitutive ale Uniunii Europene, precum si celelalte reglementari comunitare cu caracter obligatoriu, au prioritate fata de dispozitiile contrare din legile interne, cu respectarea prevederilor actului de aderare".

O prima raportare directa a principiilor dreptului mediului la dispozitiile generale ale dreptului urbanismului, o face legea-cadru privind protectia mediului - mai intai Legea protectiei mediului nr. 137/1995, iar in prezent O.U.G. nr. 195/2005 privind protectia mediului, aprobata cu modificari si completari prin Legea nr. 265/2006, cu modificarile ulterioare - care, in art. 4 lit. c), dispune expres, printre modalitatile de implementare a "principiilor si elementelor strategice" ale domeniului, "corelarea planificarii de amenajare a teritoriului si urbanism cu cea de mediu".

Ca principii care urmeaza a fi aplicate in acest fel, prin art. 3, acelasi act normativ consacra: principiul integrarii cerintelor de mediu in celelalte politici sectoriale, principiul precautiei in luarea deciziei, principiul actiunii preventive, principiul retinerii poluantilor la sursa, principiul "poluatorul plateste", principiul conservarii biodiversitatii si a ecosistemelor specifice cadrului biogeografic natural, utilizarea durabila a resurselor naturale, informarea si participarea publicului la luarea deciziilor, precum si accesul la justitie in probleme de mediu, dezvoltarea colaborarii internationale pentru protectia mediului.

In aceeasi perspectiva, legea-cadru mai stipuleaza, in cadrul Capitolului XII - Protectia asezarilor umane, respectarea, la elaborarea planurilor de urbanism, a prevederilor acestui act normativ si a reglementarilor speciale - deci si a prevederilor art. 3, care arata principiile, si ale art. 5, care recunoaste oricarei persoane dreptul la un mediu sanatos si echilibrat ecologic si drepturile garantate de catre Stat - iar prin art. 88 lit. a) dispune in mod imperativ obligatia ca planurile si programele care materializeaza politica nationala de amenajare a teritoriului si localitatilor, sa se dezvolte cu respectarea principiilor acestui act normativ si a legislatiei specifice privind evaluarea de mediu a planurilor si programelor.

Dimpotriva, legislatia de urbanism ramane destul de reticenta la preluarea expresa si afirmarea deplina si adecvata a principiilor protectiei mediului in gestionarea spatiala a localitatilor. Totusi, chiar daca nu le preia tale quale si nu le exprima direct, semnificatiile acestora sunt prezente in mod specific in reglementarile de urbanism. Precizam ca, in intelesul Legii nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului si urbanismul, cu modificarile si completarile ulterioare, protectia mediului reprezinta ansamblul de actiuni si masuri privind protejarea fondului natural si construit in localitati si in teritoriul inconjurator.

La randul sau, prin definitia prevazuta la art. 2 alin. (3) din legea-cadru sus mentionata, urbanismul este considerat un ansamblu de activitati complexe de interes general ce contribuie la dezvoltarea spatiala echilibrata, la protectia patrimoniului natural si construit, la imbunatatirea conditiilor de viata in localitatile urbane si rurale, precum si la asigurarea coeziunii teritoriale la nivel regional, national si european. Desi cele doua definitii legale opereaza cu termenii : "fond", respectiv "patrimoniu", natural si construit, acestea trebuie considerate ca fiind echivalente. In acelasi timp, potrivit definitiei legale, prevazuta la art. 1 alin. (2) din O.U.G. nr. 195/2005, mediul reprezinta ansamblul de conditii si elemente naturale ale Terrei: aerul, apa, solul, subsolul, aspectele caracteristice ale peisajului, toate straturile atmosferice, toate materiile organice si anorganice, precum si fiintele vii, sistemele naturale in interactiune, cuprinzand elementele enumerate anterior, inclusiv unele valori materiale si spirituale, calitatea vietii si conditiile care pot influenta bunastarea si sanatatea omului.

Urbanismul trebuie sa reprezinte o activitate: operationala (prin detalierea si delimitarea in teren a prevederilor planurilor de amenajare a teritoriului), integratoare (prin sintetizarea politicilor sectoriale privind gestionarea teritoriului localitatilor) si normativa (prin precizarea modalitatilor de utilizare a terenurilor, definirea destinatiilor si gabaritelor de cladiri, inclusiv infrastructura, amenajari si plantatii).

Subsumata in context general activitatii de amenajare a teritoriului, activitatea de urbanism imprumuta caracterele acesteia, consacrate de art. 3 din Legea nr. 350/2001, de a fi: globala (urmarind coordonarea diferitelor politici sectoriale intr-un ansamblu integrat), functionala (trebuind sa tina seama de cadrul natural si construit bazat pe valori de cultura si interese comune), prospectiva (trebuind sa analizeze tendintele de dezvoltare pe termen lung a fenomenelor si interventiilor economice, ecologice, sociale si culturale si sa tina seama de acestea in aplicare), democratica (asigurand participarea populatiei si a reprezentantilor ei politici la adoptarea deciziilor).

Ca forma de realizare a gestiunii spatiale a teritoriului, in contextul art. 2 alin. (3) din Legea nr. 350/2001, urbanismul reprezinta, la fel ca protectia mediului (calificata drept "obiectiv de interes public major"), un ansamblu de activitati complexe de "interes general", ce contribuie la dezvoltarea spatiala echilibrata, la protectia patrimoniului natural si construit, la imbunatatirea conditiilor de viata in localitatile urbane si rurale, precum si la asigurarea coeziunii teritoriale la nivel regional, national si european.

In concret, art. 5 din legea-cadru in materie de urbanism dispune ca activitatea in domeniu trebuie sa se desfasoare cu respectarea autonomiei locale, pe baza principiului parteneriatului, transparentei, descentralizarii serviciilor publice, participarii populatiei in procesul de luare a deciziilor, precum si al dezvoltarii durabile, conform carora deciziile generatiei prezente trebuie sa asigure dezvoltarea, fara a compromite dreptul generatiilor viitoare la existenta si dezvoltare proprie, iar art. 13 din Legea nr. 350/2001 enumera obiectivele principale ale activitatii de urbanism: imbunatatirea conditiilor de viata prin eliminarea disfunctionalitatilor, asigurarea accesului la infrastructuri, servicii publice si locuinte convenabile pentru toti locuitorii, crearea conditiilor pentru satisfacerea cerintelor speciale ale copiilor, varstnicilor si ale persoanelor cu handicap, utilizarea eficienta a terenurilor, in acord cu functiunile urbanistice adecvate, extinderea controlata a zonelor construite, protejarea si punerea in valoare a patrimoniului cultural construit si natural, asigurarea calitatii cadrului construit, amenajat si plantat din toate localitatile urbane si rurale, protejarea localitatilor impotriva dezastrelor naturale.

Asadar, in legislatia urbanismului sunt consacrate, din perspectiva protectiei mediului, doar doua principii: cel al participarii publicului la luarea deciziilor , respectiv, cel al dezvoltarii durabile, celelalte fiind prezente in domeniu, pe cale indirecta si prin aplicarea legislatiei mediului.

1.1. Principii urbanistico-environmentale.

Asa cum am aratat mai sus, de lege lata, doar doua principii comune sunt consacrate expres - si genereaza, cu semnificatii particularizate - deopotriva de legislatia urbanismului si cea de mediu: cel al dezvoltarii durabile si cel al participarii publicului la luarea deciziilor in materie.

1.1.1. Dezvoltarea durabila.

Dezvoltarea durabila reprezinta principiul-obiectiv expres recunoscut si prezent atat in dreptul mediului, cat si in dreptul urbanismului. El si-a dezvoltat deja semnificatii specifice, dar interdependente, in cele doua domenii si reprezinta principiul care realizeaza cel mai bine integrarea si compatibilitatea dintre cerintele protectiei mediului si exigentele urbanismului. Premisa obiectiva, recunoscuta juridic prin art. 1 din Legea nr. 350/2001, este aceea ca  teritoriul Romaniei, element natural al mediului si "parte a avutiei nationale de care beneficiaza toti cetatenii tarii", este gestionat spatial prin amenajarea teritoriului si urbanism si "constituie spatiul necesar procesului de dezvoltare durabila".

Astfel, daca O.U.G. nr. 195/2005 - legea-cadru privind protectia mediului - considera dezvoltarea durabila un obiectiv de interes public major al principiilor si elementelor strategice, materializate prin ansamblul de reglementari juridice privind protectia mediului, Legea nr. 350(2001 - reglementarea-cadru privind urbanismul - o califica drept un principiu al activitatii de urbanism si o defineste, dupa matricea comuna a Raportului Brundtland (1987) si identic cu cea din reglementarea-cadru privind protectia mediului ca: "satisfacerea necesitatilor prezentului, fara a se compromite dreptul generatiilor viitoare la existenta si dezvoltare".

Totodata, obiectivul activitatilor de urbanism, stabilit prin alin. (1) al art. 14 din Legea nr. 350/2001, il constituie "transpunerea la nivelul intregului teritoriu national a strategiilor, politicilor si programelor de dezvoltare durabila in profil teritorial, precum si urmarirea aplicarii acestora in conformitate cu documentatiile de specialitate legal aprobate", iar conceptul fundamental strategic si specific prevazut al urbanismului este "dezvoltarea durabila in profil spatial", careia ii apartin, in mod inseparabil, si cateva din principalele obiective ale activitatii de urbanism, precizate de lege: protejarea si punerea in valoare a patrimoniului cultural construit si natural, asigurarea calitatii cadrului construit, amenajat si plantat din toate localitatile urbane si rurale, protejarea localitatilor impotriva dezastrelor naturale.

In implementarea sa, acest concept se bazeaza pe un sistem de indicatori pentru fundamentarea procesului de luare la deciziilor si o metodologie de prioritizare a proiectelor.

1.1.2. Participarea publicului.

Acest principiu, mai dezvoltat in dreptul mediului, se regaseste si in dreptul urbanismului, evident in aceasta privinta urmarind obiectivele specifice respectivului domeniu. In plan general, in conditiile art. 5 din Legea nr. 350/2001, activitatea de urbanism trebuie sa se desfasoare, printre altele, pe baza "principiului participarii populatiei in procesul de luare a deciziilor".

El este exprimat procedural prin ansamblul de reguli, componente ale regimului juridic al participarii populatiei la activitatile de amenajare a teritoriului si de urbanism. Potrivit art. 57 din Legea nr. 350/2001, participarea populatiei la activitatea de urbanism se realizeaza prin: informarea populatiei (cel putin prin afisare la primarie si anunt public in presa), consultarea populatiei (anterior aprobarii documentatiilor de urbanism), accesul la justiție si alte forme legale de participare.

Desi legislatia romaneasca prevede principiul participarii publicului la luarea deciziei in materie si stabileste proceduri administrative in acest sens, ca o garantie, deopotriva a respectarii cerintelor de protectie a mediului si a intereselor comune, atat in plan formal juridic, cat si practic, acestea sunt departe de a indeplini exigentele efectivitatii celui de-al treilea nivel al celebrei scari a lui Sherry Arnstein (1969).[2]

In cele mai multe cazuri, consultarea si implicarea publicului raman conventionale, fie prin neprezentarea semnificativa a reprezentantilor societatii civile vizate la dezbaterile publice, fie prin neluarea in seama, in mod corespunzator, a observatiilor acestora, de catre autoritatile publice, ori amandoua laolalta.

Vinovata de o asemenea situatie este nu numai inexistenta unei experiente suficiente sau mentalitati adecvate, dar si reglementarea juridica, care raman la un nivel destul de general, neinstituind masuri concrete si pertinente pentru formarea unui parteneriat real, delegarea efectiva a puterii spre public si efectuarea unui control cetatenesc efectiv.[3]

1.2. Principii reglementate de legislatia de mediu, aplicabile si in domeniul urbanismului.

Cea mai mare parte a principiilor generale ale protectiei mediului, si consacrate direct de legislatia aferenta, nu sunt prevazute expres de legislatia de urbanism si, drept consecinta, opereaza in acest domeniu, pe cale indirecta, in cadrul indeplinirii obligatiei generale de protejare a mediului, prin mijloace si instrumente specifice, apartinand acestei ramuri de drept.

1.2.1. Principiul precautiei.

Singura prevedere legala care il consacra in mod expres, si sub formularea "principiul precautiei in luarea deciziei", este cuprinsa in art. 3 lit. b) din O.U.G. nr. 195/2005 - reglementarea-cadru in materie. Ca atare, exigentele sale devin operante in luarea deciziei in materie de urbanism in privinta cerintelor de protectie a mediului.

1.2.2. Principiul prevenirii.

Cu acelasi statut si modalitate de operare, precum cel al precautiei, acesta este prezent in legislatia romana, prin art. 3 lit. c) din O.U.G. nr. 195/2005, in urma receptarii din dreptul comunitar, ca "principiul actiunii preventive". In aceeasi perspectiva comunitara, potrivit prevederilor art. 3 lit. d) din acelasi act , el este completat cu "principiul retinerii poluantilor la sursa"

1.2.3. Integrarea problemelor de mediu in cazul deciziilor administrative de urbanism.

In virtutea exigentelor principiului preluat din dreptul comunitar, in contextul pregatirii aderarii Romaniei la UE, al integrarii considerentelor de mediu in celelalte politici sectoriale, exigentele environmentale trebuie avute in vedere si luate in calcul, inclusiv in elaborarea si adoptarea programelor si documentatiilor de urbanism.

Principalul instrument de asigurare a integrarii consideratiilor cu privire la mediu, in pregatirea si adaptarea programelor si planurilor de urbanism, il reprezinta, in legislatia romaneasca, avizul de mediu. Ca act administrativ specific, acesta este un aviz conform, a carui solicitare si al carui continut sunt obligatorii pentru autorizatiile care aproba respectivele acte de urbanism.

El se emite in urma unei proceduri speciale, de evaluare de mediu, care cuprinde operatiuni si acte administrative succesive: elaborarea raportului de mediu, consultarea publicului si a autoritatilor publice interesate de efectele implementarii planurilor si programelor de urbanism respective, luarea in considerare a raportului de mediu si a rezultatelor acestor consultari in procesul decizional si asigurarea informarii asupra deciziilor luate.

1.2.4. Dreptul la un mediu urbanistic de calitate.

Desi nu este expres consacrat in legislatia de urbanism, semnificatiile sale generale isi regasesc expresia in domeniu sub forme specifice. Legea-cadru privind protectia mediului, in art. 70, enumera obligatiile autoritatilor administratiei publice locale, respectiv ale persoanelor fizice si juridice, "pentru asigurarea unui mediu de viata sanatos".

Astfel, singurul drept, prevazut direct in dreptul romanesc al urbanismului prin art. 2 alin. (2) din Legea nr. 350/2001, este acela "de folosire echitabila si responsabilitatea pentru o utilizare eficienta a teritoriului". In acelasi timp, conform dispozitiilor art. 56 alin (3) din aceeasi lege, toate documentatiile de urbanism, cu exceptia Planului Urbanistic de Detaliu (PUD), sunt considerate de interes general, cu consecintele aferente.

Totusi, exigentele procedurale ale dreptului la un mediu sanatos si echilibrat ecologic, recunoscut constitutional - precum informarea, dreptul la consultarea publicului in luarea deciziei si accesul la justitie - se regasesc si se asigura, pe de o parte si in mod special in procedura aferenta emiterii avizului de mediu pentru planurile si programele de urbanism, iar pe de alta parte, in mod specific si indirect in privinta aspectelor de mediu, prin procedurile urbanistice de participare a populatiei la activitatile de amenajare a teritoriului si de urbanism. Astfel, participarea publicului in materie de urbanism presupune: informarea populatiei si consultarea acesteia, anterior aprobarii documentatiilor de urbanism in mod individual si colectiv. De altfel, in plan conceptual, dreptul la un cadru (mediu) urbanistic de calitate este considerat ca fiind un aspect al dreptului fundamental la un mediu sanatos si echilibrat ecologic.[4]

1.2.5. Obligatia de a repara prejudiciul adus mediului.

Art. 5 lit. e) din O.U.G. nr. 195/2005 - reglementarea-cadru privind protectia mediului - stipuleaza, pe de o parte, "dreptul la despagubire pentru prejudiciul suferit", ca o garantie a dreptului la un mediu sanatos si echilibrat, iar pe de alta parte, stabileste un regim special de raspundere si reparare a prejudiciului ecologic.

In intelesul legii, prejudiciu reprezinta "efectul cuantificabil in cost al daunelor asupra sanatatii oamenilor, bunurilor sau mediului, provocat prin poluanti, activitati daunatoare ori dezastre". In conditiile art. 95 alin. ( din actul normativ sus mentionat, raspunderea pentru prejudiciul adus mediului are caracter obiectiv, independent de culpa, iar in cazul pluralitatii autorilor, raspunderea este solidara.

Sub aspect procedural, este de remarcat faptul ca organizatiile neguvernamentale care promoveaza protectia mediului au dreptul la actiune in justitie in probleme de mediu, avand calitate procesuala activa in litigiile care au ca obiect protectia mediului.

2. Dreptul publicului la informatia privind mediul.

Legislatia romaneasca recunoaste dreptul de acces la informatia privind mediul, ca drept procedural al dreptului la un mediu sanatos si echilibrat ecologic. Astfel, art. 5 lit. a) din O.U.G. nr. 195/2005 - reglementarea-cadru privind protectia mediului - consacra "accesul la informatia privind mediul" ca o garantie a dreptului la mediu, iar Hotararea Guvernului nr. 878/2005 privind accesul publicului la informatia privind mediul "asigura dreptul de acces la informatia privind mediul detinuta de sau pentru autoritatile publice", in temeiul dispozitiilor Conventiei privind accesul la informatie, participarea publicului la luarea deciziei si accesul la justitie in probleme de mediu, semnata la Aarhus la 25 iunie 1998, ratificata de Romania prin Legea nr. 86/2000.

Ca modalitate, informatia privind mediul este in mod progresiv diseminata si pusa la dispozitia publicului, in scopul realizarii celei mai largi posibile si sistematice accesibilitati si diseminari a acestei informatii. In vederea atingerii scopului propus se promoveaza, in special, utilizarea tehnologiei electronice si/sau a telecomunicatiilor computerizate. Autoritatile publice sunt obligate sa puna la dispozitia oricarui solicitant, la cererea acestuia, cat mai repede posibil sau cel mai tarziu in termen de o luna de la data primirii cererii, informatia privind mediul detinuta de sau pentru ele, fara justificarea scopului in care aceasta informatie a fost ceruta.

Ca exceptie, autoritatile publice pot refuza o cerere privind solicitarea de informatii privind mediul, in cazul in care:

a) informatia solicitata nu este detinuta de sau pentru autoritatea publica la care a fost inaintata cererea,

b) cererea este in mod evident nerezolvabila,

c) cererea este formulata intr-o maniera prea generala,

d) cererea priveste materiale in curs de completare sau documente ori date nefinalizate,

e) cererea priveste sistemul de comunicatii interne, luand in considerare satisfacerea interesului public prin furnizarea informatiilor.

De asemenea, autoritatile publice pot refuza o cerere privind solicitarea de informatii privind mediul, in cazul in care divulgarea informatiilor afecteaza:

a) confidentialitatea procedurilor autoritatilor publice, atunci cand aceasta este prevazuta de legislatia in vigoare,

b) relatiile internationale, securitatea publica sau apararea nationala,

c) cursul justitiei, posibilitatea oricarei persoane de a fi subiectul unui proces corect sau posibilitatea unei autoritati publice de a conduce o ancheta penala ori disciplinara,

d) confidentialitatea informatiilor comerciale sau industriale, atunci cand aceasta este prevazuta de legislatia nationala sau comunitara in vigoare privind protejarea unui interes economic legitim, inclusiv interesul public in pastrarea confidentialitatii statistice si a secretului taxelor,

e) drepturile de proprietate intelectuala,

f) confidentialitatea datelor personale si/sau a dosarelor privind o persoana fizica, in cazul in care acea persoana nu a consimtit la divulgarea catre public a informatiilor, atunci cand confidentialitatea este prevazuta de legislatia nationala sau comunitara in vigoare,

g) interesele sau protectia oricarei persoane care a oferit voluntar informatiile cerute, fara ca acea parte sa aiba obligatia legala sau sa fie posibil a fi obligata legal sa furnizeze informatiile, cu exceptia cazului in care acea persoana a consimtit la divulgarea informatiei respective,

h) protectia mediului la care se refera astfel de informatii cum ar fi localizarea speciilor rare.

Art. 59 din Legea nr. 350/2001, include informarea populatiei, printre mijloacele de participare a acesteia la activitatea de urbanism, si o defineste ca activitatea prin care se fac publice:

a) obiectivele dezvoltarii economico-sociale privind amenajarea teritoriului si dezvoltarea urbanistica a localitatilor,

b) continutul strategiilor de dezvoltare teritoriala si a documentatiilor de urbanism care urmeaza a fi supuse aprobarii, precum si al documentatiilor aprobate, potrivit legii,

c) rezultatele consultarii publicului,

d) deciziile adoptate,

e) modul de implementare a deciziilor.

Informarea populatiei se realizeaza "cel putin prin afisare la primarie si anunt public in presa". Un al doilea element de realizare a participarii populatiei la activitatea de urbanism il constituie consultarea acesteia "anterior aprobarii documentatiilor de urbanism". Obligatia de a asigura organizarea si desfasurarea procesului de participare a populatiei in cadrul activitatilor de urbanism revine autoritatilor administratiei publice centrale si locale. Cetatenii pot participa la activitatea de urbanism, individual ori prin asociere, potrivit legii.

Consultarea populatiei este considerata ca fiind procesul prin care autoritatile administratiei publice centrale si locale colecteaza si iau in considerare optiunile si opiniile publicului privind obiectivele dezvoltarii economico-sociale privind amenajarea teritoriului si dezvoltarea urbanistica a localitatilor, prevederile strategiilor de dezvoltare teritoriala si ale programelor de amenajare a teritoriului si de dezvoltare urbanistica a localitatilor, in cadrul procesului de elaborare si aprobare a acestora, si se realizeaza prin publicarea procedurii de desfasurare a consultarii si desfasurarea anchetei publice. Informarea si consultarea populatiei se desfasoara diferentiat, in functie de amploarea si de importanta documentatiei de amenajare a teritoriului sau de urbanism, potrivit procedurilor stabilite de ministerul de resort.

Controlul judecatoresc se efectueaza in cadrul contenciosului administrativ, actele de urbanism fiind considerate acte administrative de autoritate. Organizatiile neguvernamentale de mediu au calitate procesuala activa in justitie.

3. Articularea dreptului urbanismului cu dreptul mediului.

Dreptul mediului si dreptul urbanismului constituie, in Romania (relativ), ramuri noi de drept si discipline de studiu specifice. Problematica protectiei mediului este perceputa ca tinand mai ales de elaborarea si aplicarea de strategii si reglementari juridice si, ca atare, ar face obiectul preocuparilor juristilor, in timp ce urbanismul - vazut ca o activitate de gestionare a spatiului urban prin instrumente si norme tehnice - ramane apanajul arhitectilor si constructorilor (lato sensu).

Legislatia aferenta celor doua domenii a cunoscut o dezvoltare rapida dupa decembrie 1989 si in contextul aderarii Romaniei la UE la 1 ianuarie 2007, si se structureaza dupa un model identic: adoptarea unei legi-cadru, completata prin reglementari specifice, si cu tendinte clare de codificare.[5]

Astfel, dreptul mediului a cunoscut deja, succesiv, trei reglementari-cadru privind protectia mediului: Legea nr. 9/1973 privind protectia mediului inconjurator, Legea protectiei mediului nr. 137/1995 si Ordonanta de Urgenta a Guvernului nr. 195/2005 privind protectia mediului, aprobata cu modificari si completari prin Legea nr. 265/2006, cu modificarile ulterioare, actualmente in vigoare, dezvoltata si completata prin numeroase reglementari speciale. Referitor la urbanism, Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului si urbanismul, cu modificarile si completarile ulterioare constituie reglementarea-cadru, completata cu Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executarii lucrarilor de constructii, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare si celelalte acte normative subsecvente - Regulamentul general de urbanism, aprobat prin Hotararea Guvernului nr. 525/1996, republicata, ordine ministeriale privind continutul documentatiilor de urbanism, avizarea acestora, procedurile de informare si consultare a populatiei etc.

Legislatia de mediu este mult mai ampla, fiind cuprinsa in peste o mie de acte normative, si a cunoscut o dinamica mult mai rapida in raport cu legislatia de urbanism, care se reduce la cateva zeci de acte normative, majoritatea cu caracter tehnico-procedural.

Fiecare dintre aceste corpusuri juridice - dominate de principii generale, expres consacrate legislativ - cunosc proceduri si tehnici specifice de realizare a obiectivelor urmarite.

Unul dintre principiile, de inspiratie comunitara, prevazute de art. 3 lit. a) din O.U.G. nr. 195/2005 - reglementarea-cadru privind protectia mediului - este cel al integrarii cerintelor de mediu in celelalte politici sectoriale, ceea ce implica si strategiile si reglementarile de urbanism. Aceasta "integrare" se realizeaza, fie prin inserarea directa a unor dispozitii de dreptul mediului in actele normative de urbanism (principiul dezvoltarii durabile si obiectivul protejarii si punerii in valoare a patrimoniului cultural construit si natural, prevazute de Legea nr. 350/2001, regulile cu privire la pastrarea integritatii mediului si protejarea patrimoniului natural si construit, prevazute in RGU aprobat prin H.G. nr. 525/1996), fie prin completarea legislatiei de urbanism cu prevederi speciale de mediu, pentru a contribui la integrarea consideratiilor cu privire la mediu in pregatirea anumitor planuri si programe de urbanism (avizul de mediu) sau in autorizarea anumitor proiecte publice sau private (acordul de mediu pentru autorizatiile de construire). Evaluarea de mediu constituie parte integranta a procedurii de adoptare a planurilor si programelor de urbanism. In sfarsit, ca obligatie legala generala, instituita prin art. 70 lit. f) din O.U.G. nr. 195/2005, autoritatile administratiei publice trebuie "sa adopte elemente arhitecturale adecvate, sa optimizeze densitatea de locuire, concomitent cu mentinerea, intretinerea si dezvoltarea spatiilor verzi, a parcurilor, a aliniamentelor de arbori si a perdelelor de protectie stradala, a amenajamentelor peisagistice cu functie ecologica, estetica si recreativa, in conformitate cu planurile de urbanism si amenajarea teritoriului".

In functie de forta lor juridica, actele normative de mediu sunt general obligatorii, inclusiv pentru autoritatile publice competente sa ia decizii de urbanism. In mod concret, avizul de mediu (pentru planuri si programe) ori acordul de mediu (pentru proiecte) au caracter prealabil si obligatoriu pentru deciziile de urbanism.

Potrivit legii, evaluarea de mediu presupune - prin definitie - elaborarea raportului de mediu, consultarea publicului si a autoritatilor publice interesate de efectele implementarii planurilor si programelor, luarea in considerare a raportului de mediu si a rezultatelor acestor consultari in procesul decizional si asigurarea informarii asupra deciziei luate.

Conform dispozitiilor art. 70 lit. b) din O.U.G. nr. 195/2005 - legea-cadru privind protectia mediului - pentru asigurarea unui mediu de viata sanatos, autoritatile administratiei publice sunt obligate, printre altele, sa prevada, la elaborarea planurilor de urbanism si amenajarea teritoriului, masuri de mentinere si ameliorare a fondului peisagistic natural si antropic al fiecarei zone si localitati, conditii de refacere peisagistica si ecologica a zonelor deteriorate, masuri de protectie sanitara a captarilor de apa potabila si lucrari de aparare impotriva inundatiilor.

3.1. Articularea autorizatiilor.

Legislatia romaneasca in vigoare stabileste, cu unele imperfectiuni, o serie de categorii distincte de "acte de reglementare" (autorizatii, acorduri, avize), conform unor criterii mai mult sau mai putin precise si supuse unor reguli specifice.

Atat conformarea cu normele specifice dreptului urbanismului, cat și conformarea cu normele specifice dreptului mediului, in cadrul aceleiasi operatiuni, se realizeaza in raport cu statutul si rolul acestora. Astfel:

Avizul de mediu.

Avizul de mediu pentru planuri si programe, avizul pentru stabilirea obligatiilor de mediu si avizul Natura 2000, indiferent de denumire, reprezinta, ca natura juridica, avize conforme a caror solicitare si ale caror prevederi sunt obligatorii pentru adoptarea/aprobarea/emiterea documentelor carora li se adreseaza si fata de care certifica integrarea considerentelor privind protectia mediului. Functia lor esentiala este aceea de a asigura receptarea exigentelor ecologice in actele administrative de autoritate, care pot sau au un impact semnificativ asupra mediului, dar al caror obiectiv principal definitoriu este de alta natura urbanistica. Aceste cerinte ale avizului reprezinta o conditie de legalitate a insusi actului ce urmeaza a se emite, neindeplinirea lor atragand nulitatea absoluta a acestuia. Neconstituind acte administrative (de mediu) de sine statatoare, ci doar operatiuni tehnico-juridice deosebit de importante, avizele nu pot fi contestate in justitie decat odata cu actul administrativ de autoritate de urbanism pe care il conditioneaza.

Avizul de mediu pentru planurile si programele de urbanism - act tehnico-juridic emis de catre autoritatea competenta pentru protectia mediului - este un aviz conform, care confirma integrarea aspectelor privind protectia mediului in planul sau programul supus aprobarii.

Acordul de mediu.

Are o poziție intermediara, intre avize și autorizații, cu un profil juridic specific, datorita scopului urmarit si regimului juridic aplicabil. Astfel, potrivit art. 11 din O.G. nr. 195/2005, acesta este obligatoriu pentru proiectele publice ori private sau pentru modificarea ori extinderea activitatilor existente, inclusiv pentru proiecte de dezafectare, care pot avea impact asupra mediului, iar pentru obtinerea sa, in cazul proiectelor publice sau private care pot avea impact semnificativ asupra mediului, prin natura, dimensiunea sau localizarea lor este necesara evaluarea impactului asupra mediului. O alta caracteristica a acordului de mediu este acea ca, spre deosebire de autorizatia de mediu si ca o consecinta a naturii sale juridice, se emite in paralel cu celelalte "acte de reglementare" (acte administrative) emise de autoritatile competente, potrivit legii-cadru, astfel ca efectul juridic al documentului supus acordului este rezultatul manifestarii de vointa al mai multor organe (autoritati), inclusiv al celui de mediu.

Se cuvine mentionat faptul ca, dupa eliberarea acordului de mediu si in conexiunea prealabila cu acesta se emite un alt act administrativ, și anume autorizatia de construire.

Acordul de mediu pentru proiecte publice sau private - executia de lucrari de constructii - este un act tehnico-juridic care reprezinta decizia autoritatii competente pentru protectia mediului și care da dreptul titularului de proiect sa realizeze proiectul din punctul de vedere al protectiei mediului. El se emite in paralel cu celelalte acte de reglementare emise de alte autoritati. In acest caz evaluarea impactului asupra mediului este parte integranta din procedura de emitere a acordului de mediu.

Evaluarea de mediu.

Constituie parte integranta din procedura de adoptare a planurilor si programelor supuse aprobarii, iar decizia finala de aprobare a acestora apartine autoritatilor administratiei publice, aceasta avand caracter de sinteza.

4. Concluzii.

Aparut ca o ramura de drept cvasiindiferent problematicii mediului, cu exagerate functii de planificare si asigurare a unei dezvoltari absolut dirijate, dreptul urbanismului a fost, in Romania, "invadat" in ultimii 20 ani de principii, concepte, proceduri etc., provenite dintr-o alta noua ramura juridica, afirmata tot in aceasta perioada: dreptul mediului.

Pe fond, aceasta evolutie a fost favorizata, daca nu generata, de emergenta conceptului dezvoltarii durabile si afirmare a practicilor sale, respectiv afirmare a calitatii mediului, ca dimensiune esentiala a calitatii vietii. Pentru Romania - ca de altfel, si pentru cea mai mare parte dintre tarile central si est-europene, foste comuniste - conjugarea mediului cu urbanismul s-a realizat in contextul accederii acestora la structurile europene, mai intai Consiliul Europei si apoi Uniunea Europeana. Aceasta realitate a facut ca procesul de preluare a acquis-ului comunitar de mediu, in principal, dar si de urbanism, mai putin consistent, sa genereze un corpus de reglementari semnificative, relativ uniform si cu o capacitate de integrare notabila.

Principala problema care se ridica acum este aceea a parghiilor si instrumentelor de asigurare a efectivitatii normelor, cu atat mai mult cu cat nu exista o practica administrativa, o experienta civila sau o jurisprudenta semnificative.

Patrunderea principiilor, conceptelor si procedurilor dreptului mediului in domeniul dreptului urbanismului contribuie major la modernizarea, democratizarea si dezvoltarea sa.