Integrarea europeana si politicile macroeconomice

Europolitici macroeconomice

Dinamica integrarii europene s-a realizat in jurul politicilor ale caror obiective si instrumente de promovare au evoluat in stransa concordanta cu etapele acestui proces.

Caracteristicile actuale ale politicilor comunitare decurg, pe de o parte, din noul context oferit de zona euro si, pe de alta parte, din necesitatea depasirii crizei institutionale actuale si a realizarii coeziunii si convergentei europene.

O viziune de ansamblu asupra mecanismelor de concepere si punere in functiune, presupune reflectarea fundamentelor juridico-institutionale ale politicilor in UE. Este vorba, in primul rand, de o mare complexitate de tratate, institutii si instrumente juridice pe baza carora sunt concepute aceste politici. Politicile europene s-au aflat permanent in centrul tratatelor: realizarea pietei unice, prin intermediul Actului unic european; UEM, in Tratatul de la Maastricht; politica ocuparii, in Tratatul de la Amsterdam, etc.

Prin transferarea responsabilitatii reglarii pietei unice la nivel european, s-au dezvoltat continuu politicile comune (politica agricola, politica comerciala si politica in domeniul transporturilor, prevazute prin Tratatul de la Roma), precum si a politicilor in domeniul comertului exterior si al concurentei, politica dezvoltarii regionale s.a.

Din punct de vedere juridic, statele membre dispun de doua categorii de instrumente: legislatia si bugetul. In raport de utilizarea acestor instrumente, exista politici reglatoare, care urmaresc protejarea si controlul pietei, pe baza existentei unei legislatii adecvate care sa stabileasca regulile si mijloacele de control, precum si politici distributive si redistributive, bazate pe utilizarea creditelor publice.

Importanta si ponderea celor doua categorii de politici difera la nivelul statelor membre, in comparatie cu nivelul comunitar. La nivel european, politicile distributive si redistributive au un caracter limitat, fiind reprezentate, cu deosebire, de politica agricola comuna si politica de dezvoltare regionala. La statele membre, partea din venitul national repartizata sub forma de impozite si alte contributii obligatorii este semnificativ superioara celei inregistrate in cadrul Uniunii. Daca la nivel national sunt promovate politici distributive si redistributive de amploare, la nivel comunitar prevaleaza politicile reglatoare. Numarul si complexitatea instrumentelor utilizate pentru conducerea politicilor europene au evoluat pe masura diversificarii acestora. Desi raman importante instrumentele juridice (directive, reglementari, decizii) si bugetul, pentru aplicarea proceselor de coordonare, numeroase alte instrumente s-au perfectionat, incluzand recomandari, programe de actiuni sau strategii comune, schimburi de informatii si de bune practici, elaborarea unor indicatori comuni, etc.

De asemenea, au aparut instrumente noi, in special „metoda deschisa de coordonare”, care presupune stabilirea de obiective comune ce urmeaza a fi introduse in strategiile nationale. Evaluarea periodica a indicatorilor stabiliti in comun permite efectuarea unor schimburi de experienta si de bune practici, ceea ce faciliteaza dezvoltarea propriilor politici in statele membre.

Un alt instrument introdus in urma procesului de la Lisabona il constituie „abordarea integrata a politicilor”, prin care devine posibila combinarea mai multor politici in strategii tot mai complexe.

Dispozitivul institutional ocupa un loc esential in randul mecanismelor de decizie si control in cadrul Uniunii. Prin intermediul sau se aplica un ansamblu original de proceduri de decizie, care se diferentiaza atat de organizatiile internationale, cat si de institutiile etatice. Configuratia generala este cladita pe „triunghiul institutional”, care este alcatuit din Consiliul European, Comisia Europeana si Parlamentul European si care utilizeaza „metoda comunitara” in procesele decizionale prin care se elaboreaza politicile europene.

Evolutia acestor institutii este consecinta intrepatrunderii a doua tendinte opuse: aceea de integrare, care confera un caracter supranational institutiilor europene si cea a cooperarii interguvernamentale, mult mai apropiata de functionarea organizatiilor internationale clasice. Obtinerea consensului in guvernarea europeana presupune, de asemenea, consultarea si participarea a numerosi actori, printre care se situeaza administratiile nationale, grupurile de interese economice publice si private, care joaca un rol sporit in raport cu institutiile europene, actori colectivi de ultima generatie (comitete, asociatii, ONG), etc.

Configuratia actorilor si formele lor de participare difera de la o politica la alta. In scopul unei participari cat mai ample la elaborarea deciziilor, Comisia a publicat, in anul 2001, Cartea alba intitulata „Guvernare europeana”.

Pe masura extinderii si a sporirii eterogenitatii, devine tot mai acuta problema perspectivelor de reforma institutionala. Aceasta presupune o reflectie aprofundata pentru adaptarea la noile conditii si crearea unor institutii mai democratice si mai eficace. Dincolo de consensul asupra necesitatii de a reforma regulile si practicile actuale, diferentele de opinii asupra modalitatilor practice raman profunde.

Criza institutionala pe care UE o traverseaza de la sfarsitul anilor ’90 are interpretari diferite. Unii considera ca Uniunea traverseaza o simpla „criza de crestere”, care reclama ajustari. Acesta este in principal argumentul care figureaza in centrul reflectiilor asupra „guvernarii”. Numerosi sunt cei care sustin, din contra, ca arhitectura institutionala actuala a Uniunii este fundamental improprie sa determine practici satisfacatoare.

Reforma institutionala trebuie sa tina cont de realitatea ca Uniunea reprezinta un sistem hibrid, care imprumuta unele elemente ale federalismului, dar se bazeaza, in buna masura, pe procedee interguvernamentale tipice organizatiilor internationale. In mare parte, are ca obiectiv coordonarea politicilor nationale si adoptarea de politici comune. Printre exigentele reformatoare, un rol important il ocupa preocuparea pentru „democratizarea” institutiilor economice europene. O asemenea cerinta este determinata de constatarea existentei unui veritabil paradox in UE: abandonul semnificativ de suveranitate din partea statelor membre nu a fost inca substituit de un echivalent la scara comunitara. Aceasta incapacitate pune in evidenta faptul ca modelul de guvernare economica a Uniunii se aseamana mai mult cu gestiunea unor autoritati independente juxtapuse, decat cu un proces politic de gestiune. Prin aceasta, se recunoaste existenta unui deficit democratic la nivelul statelor membre si al Uniunii, precum si prevalenta guvernarii prin reguli in raport cu guvernarea prin politici discretionare. Pornind de la insuficientele generate de prioritatea acordata regulilor, se considera ca democratia ofera o sansa suplimentara pragmatismului, in timp ce inchistarea in reguli genereaza rigiditate si imobilism. Totodata, consultarea si dezvoltarea marilor orientari de politica economica, reprezinta o garantie de suplete si adaptabilitate la circumstante. Prin sistemul de norme si proceduri necesare, democratia asigura responsabilitate si credibilitate actorilor, precum si transparenta functionarii sale. Prin aceasta, democratia poate deveni un factor de eficacitate economica.

Relatii dintre democratie si economie sunt complexe, fiind influentate de numerosi factori. Uneori, este posibila aparitia unor stari tensionale intre anumite principii ale pietei (individualism si inegalitate) si unele principii ale democratiei (egalitatea si spatiul public).

Adeptii reformarii institutiilor europene pornesc de la constatarea ca actuala doctrina, care asigura primatul economicului asupra politicului si a libertatii economice asupra libertatilor politice, privilegiaza piata in raport cu democratia.

In consecinta, sunt propuse solutii care sa conduca la absorbtia actualului deficit democratic, considerat actualmente ca sustinator al eficacitatii, precum si la remedierea dificultatilor care constrang tot mai mult politicile nationale.

Directia majora de atingere a acestor deziderate o constituie regandirea constitutiei economice a Europei, in special a rolului specific al politicilor monetare si bugetare in realizarea obiectivelor comune (europene) si/sau nationale in conformitate cu calitatile specifice democratiei.

Problemele sunt numeroase si, nu de putine ori, isi gasesc rezolvari diferite: consecintele bugetare ale integrarii monetare europene, concilierea politicii monetare europene centralizate cu politicile bugetare nationale descentralizate, suficienta coordonarii politicilor economice in conditiile existentei politicii monetare unice, armonizarea independentei cu responsabilitatea Bancii Centrale Europene, etc. Una dintre cerintele esentiale ale restructurarii sistemului institutional european o constituie raportarea la anumite exigente democratice fundamentale: responsabilitate, transparenta si credibilitate.

Criza institutionala pe care o traverseaza UE a pus in evidenta slabiciunea mecanismelor de responsabilitate. Acest concept a devenit laitmotivul discursurilor privind reforma Uniunii. In acest sens, numeroase dezbateri au fost consacrate problemelor independentei si responsabilitatii BCE.

Sustinuta de partizanii politicii monetare stabile si autonome, euro/scepticii considera BCE ca simbolul triumfului unei logici supranationale si tehnocratice asupra exigentelor de suveranitate. Dilema consta in a responsabiliza o institutie definita ca independenta in documentele privind constituirea sa.

Desi, in principiu, nu sunt incompatibile, in practica independenta si responsabilitatea sunt dificil de conciliat.

Majoritatea economistilor recunosc necesitatea si rolul independentei BCE in sporirea eficacitatii politicii monetare. Problema consta in recunoasterea faptului ca, in democratie, independenta reprezinta un concept relativ, in sensul ca implica responsabilitatea in acceptiunea sa politica. BCE are definita o conceptie clara privind politica economica a Uniunii: reducerea rolului si ponderii statului in economie (prin reducerea cheltuielilor publice) si realizarea unei piete a muncii mai flexibile, prin reducerea generozitatii sistemului de protectie sociala. In comparatie cu situatia bancilor centrale nationale, in textele europene nu este prevazuta nici o procedura de responsabilitate a BCE in fata unei instante politice. Mai mult, BCE are puterea de a sanctiona guvernele care nu pun in aplicare politica pe care o preconizeaza, situatie care reclama restabilirea simetriei in guvernarea economica a Europei. Totodata, exigentele democratiei pledeaza in favoarea politicilor economice diferentiate, ceea ce afecteaza regulile actuale de guvernare prin mix-policy, respectiv prin combinarea politicilor monetare, bugetare si structurale. Politica monetara este, prin definitie, unica si centralizata, in timp ce marjele de manevra ale politicilor bugetare nationale (descentralizate) sunt reduse. Exista, astfel, un dezechilibru institutional major intre o banca centrala independenta (care nu este responsabila in fata Parlamentului) si o pluralitate de entitati bugetare. De vreme ce tarile membre ale Uniunii nu pot utiliza instrumentele politicii monetare, a carei responsabilitate a fost transferata BCE, trebuie sa urmeze o disciplina bugetara mai stricta. Pentru acest scop a fost adoptat Pactul de stabilitate si crestere, care stabileste noi reguli in ceea ce priveste marjele deficitului bugetar si de indatorare publica acceptate. Anumite variatii conjuncturale sunt tolerate si este prevazuta o procedura complexa de urmarire a deficitelor. Aplicarea de restrictii pentru politicile bugetare in UEM se poate justifica numai daca sunt intrunite anumite conditii: existenta unei probleme de prim rang, repercusiunile sa se manifeste la nivel pan-european, nu numai national si sa fie consecinta unificarii monetare si nu numai a integrarii europene. Consecintele prevederilor Pactului asupra capacitatii statelor de a manipula propriile politici au suscitat argumente pro si contra.

Pactul de stabilizare si crestere

In favoarea aplicarii Pactului este invocata, printre altele, necesitatea coordonarii politicilor economice in zona euro. Fiind date externalitatile declansate prin manipularea politicilor economice intr-o zona deschisa (in special efectele de „locomotiva” ale politicilor expansioniste asupra statelor vecine), este de dorit ca politicile bugetare ale statelor membre sa fie coordonate intre ele, precum si coordonarea lor cu politica monetara. Un mix-policy inadecvat, care presupune combinarea unei politici monetare restrictive cu o politica bugetara laxista determina rate ridicate ale dobanzii, o slaba rata a investitiilor, un curs de schimb supraevaluat si, pe ansamblu, o crestere economica slaba.

Procedura de supraveghere a politicii bugetare inclusa in Pact trebuie sa permita concentrarea atentiei guvernelor asupra nevoii de coordonare a propriilor politici. In aceste conditii Pactul poate aparea ca o solutie imperfecta, dar pragmatica in problema coordonarii politicilor bugetare.

Una dintre principalele acuze la adresa Pactului vizeaza caracterul incert al fundamentelor sale teoretice. In esenta, este vorba de constrangerea exercitata asupra guvernelor tarilor din zona euro, care inregistreaza un deficit public „excesiv”, de a inregistra, pe termen mediu, un echilibru sau chiar excedent.

Incontestabil, noile mutatii pe plan politic si economic, jocul intereselor nationale si concilierea pozitiilor diferitilor parteneri s.a. vor marca in mod esential viitorul politicilor economice in UE. Dezbaterile pe aceasta tema scot in evidenta trei aspecte esentiale: aprecierea concreta a conjuncturii si evaluarea in timp a instrumentelor de politica mixta, stabilirea combinatiilor optime intre diferite instrumente de politica economica si determinarea conditiilor in care politica economica poate exercita o influenta stabilizatoare in conditii de incertitudine.

Teme pentru dezbatere

a)     Institutii europene si politici macroeconomice.

b)     Politica fiscala in Uniunea Europeana.

c)      Caracteristicile politicii monetare europene.

Bibliografie

1. Gh. CETOIU, V. CORNESCU, I. BUCUR, op. cit, pp 592 – 610.
2. I. BUCUR, Restructurare institutionala si politici europene in volumul Romania in U.E. Potentialul de Convergenta, Editura Economica, 2006.