Constituirea unui act administrativ

Facultatea de Drept "Simion Barnutiu", specializarea Administratie Publica, an IV - ID

TEMA NR. 1

Constituirea unui act administrativ

Definitie si trasaturi caracteristice

Actele administrative constituie forma principala de realizare a activitatii executive. Actul administrativ constituie o categorie de acte juridice adoptate sau emise, in principal de autoritatile administratiei publice, precum si de institutiile publice si celelalte structuri organizatorice constituite in coalitiile legii, prin care se asigura realizarea sarcinilor care revin administratiei publice.

Intr-o formulare generala, actul administrativ poate fi definit ca: "forma juridica principala de activitate a organelor si autoritatilor administratiei publice, care consta in manifestarea unilaterala si expresa de vointa de a naste, modifica sau stinge drepturi si obligatii, in realizarea puterii publice, sub controlul principal de legalitate al instantelor judecatoresti".

Actul administrativ are urmatoarele trasaturi caracteristice:

Reprezinta forma principala a activitatii autoritatii administratiei publice, celelalte forme fiind faptele si operatiunile administrative.

Este o manifestare unilaterala de vointa, prin care autoritatile administratiei publice se comporta ca subiecte de drept speciale investite cu atributii de putere publica. Aceasta caracteristica distinge actele administrative de alte acte juridice, care sunt rezultatul acordului de vointa a doua parti, dintre care una este reprezentata de un organ al administratiei publice.Caracterul unilateral al actelor administrative determina, in principiu, revocabilitatea acestor acte.In literatura juridica s-a aratat ca au caracter unilateral si urmatoarele acte administrative:

-actele emise in comun de catre mai multe autoritati publice, intrucat manifestarile de vointa ale subiectelor participante converg spre producerea aceluiasi efect juridic, realizandu-se, astfel, o singura vointa juridica;

-actele administrative emise la cererea unei persoane fizice sau juridice au caracter unilateral, intrucat vointa solicitantului constituie doar o conditie pentru emiterea actului administrativ, si nu pentru realizarea unui acord de vointa intre solicitant si organul emitent al actului.Prin urmare, renuntarea beneficiarului la exercitiul dreptului continua sa produca efecte juridice pana la revocarea sa de catre organul emitent;

-actele administrative emise cu participarea mai multor persoane fizice, membri ai unui organ administrativ colegial sunt acte unilaterale, intrucat aceste acte apartin organului administrativ, fiind fara relevanta numarul de persoane care participa la adoptarea lor.

Actul administrativ este emis in temeiul si pentru realizarea puterii publice, organul emitent avand calitatea de subiect special investit cu atributii de putere publica. Manifestarea de vointa unilaterala a acestui organ trebuie sa se exprime in raporturi juridice ce presupun vointa de a naste, modifica sau stinge drepturi si obligatii in regim de putere publica.

Actul administrativ este obligatoriu atat pentru persoanele fizice sau juridice a caror activitate intra sub incidenta unui asemenea act, cat si pentru organul emitent insusi.Aceasta trasatura a actelor administrative izvoraste atat din prezumtia de legalitate de care se bucura aceste acte pana la proba contrarie.

Actul administrativ este executoriu ("executio ex officio"), prin el insusi, adica se executa din oficiu, fara a mai fi necesara vreo investire cu formula executorie, ca in cazul hotararilor judecatoresti.Caracterul sau executoriu decurge din calitatea de putere publica a organului emitent.

Actul administrativ este emis in baza legii si pentru organizarea executarii si executarea in concret a legilor si a celorlalte acte normative.Aceasta trasatura este consecinta ierarhiei actelor normative in functie de forta lor juridica, legile fiind in varful acestei ierarhii.Prin urmare, prin actele administrative nu pot fi modificate sau abrogate legi, dupa cum nu pot fi anulate, revocate sau suspendate acte administrative cu forta superioara.

Actul administrativ este supus unui regim juridic special, de drept administrativ,compus dintr-un ansamblu de reguli speciale privind forma, procedura de emitere, conditiile de valabilitate si controlul actelor administrative.

Categorii de acte administrative

In literatura de specialiatate in ceea ce priveste clasificarea actelor administrative nu exista un punct unitar de vedere, printre cele mai importante criterii de clasificare regasindu-se:

a)     natura juridica, dupa acest criteriu, actele administrative pot fi:

de autoritate.Acestea se adopta sau se emit de o autoritate publica- legislativa, executiva sau judecatoreasca- in mod unilateral, pe baza si in vederea executarii legii, in scopul nasterii, modificarii sau stingerii de raporturi juridice;

de gestiune.Aceste acte se incheie de serviciile publice administrative cu persoanele fizice si juridice si privesc buna gestionare a domeniului public al statului sau al unitatilor administrativ teritoriale, dupa caz.Aceste acte sunt bilaterale, cuprinzand doua manifestari de vointa (a serviciului public administrativ si a unei persoane fizice sau juridice);

jurisdictionale.Aceste acte se emit, in mod unilateral, de autoritatile de jurisdictie administrativa, anume abilitate de lege si rezolva conflicte aparute intre servicii publice si particulari.

b)     competenta materiala si teritoriala, in functie de care actele administrative pot exista:

acte administrative cu caracter general; aceste acte se adopta sau se emit de autoritatile administratiei publice care au competenta materiala generala.Din aceasta categorie fac parte: decretele Presedintelui Romaniei, hotararile si ordonantele Guvernului, hotararile consiliilor judetene si locale, unele ordine ale prefectilor si unele dispozitii ale primarilor;

acte administrative de specialitate; aceste acte sunt emise de organele administratiei publice centrale si locale de specialitate, din aceasta categorie facand parte: ordinile si instructiunile emise de ministri si conducatorii celorlalte organe ale administratiei publice de specialiatate, precum si cele emise de conducatorii serviciilor publice descentralizate ale ministerelor.

acte administrative adoptate/emise de autoritatile administratiei publice centrale;

acte administrative adoptate/emise de autoritatile administratiei publice locale;

c)     gradul de intindere a efectelor juridice, functie de care actele administrative sunt:

normative, care produc efecte cu caracter general si impersonal;

individuale, care produc efecte numai cu privire la persoane fizice ori juridice determinate.

d)     natura efectelor juridice pe care le produc actele administrative, conform caruia actele administrative pot fi:

acte administrative care acorda drepturi (impersonale si generale sau individuale);

acte administrative care constata existenta unui drept.

e)     perioada de timp in care produc efecte juridice, potrivit careia actele administrative sunt:

acte administrative permanente (produc efecte juridice de la intrarea in vigoare si pana la abrogare);

acte administrative temporare (produc efecte juridice numai pentru o anumita perioada de timp anume prevazuta in actul respectiv).

In continuarea abordarii acestei teme complexe, am reliefat caracteristicile actului administrativ de autoritate si a actului administrativ de gestiune, din considerente bibliografice si pe motiv ca in literatura actuala de specialiatate sunt dezvoltate cu precadere aceste doua categorii de acte administrative.

Conditiile de valabilitate ale actelor administrative de autoritate

Pentru ca un act adiministrativ sa fie valabil trebuie sa intruneasca anumite conditii si sa fie adoptat in conformitate cu anumite reguli, denumite in sens larg procedura.Conditii de valabilitate:

Sa fie emis de organul competent si in limitele competentei sale.

Actul administrativ trebuie emis cu respectarea atat a competentei materiale, cat si a competentei teritoriale a organului emitent.

Competenta are un caracter legal, fiecare organ avand o competenta determinata de lege.Regulile in materie de competenta sunt de stricta interpretare, ceea ce inseamna ca un organ administrativ nu poate emite acte in afara competentei sale decat in situatii de exceptie si anume: delegarea de atributii, repartizarea de atributii sau inlocuirea unor functionari de decizie.

Competenta are caracter obligatoriu, in sensul ca atributiile conferite de lege organelor administrative constituie nu numai drepturi, ci si obligatii ale acestora.

Administratia publica dispune insa de un drept de apreciere privind modul, mijloacele si momentul indeplinirii acestor atributii pentru ca actele sa fie oportune, in cursul executarii legii.

Sa fie emis in forma si cu procedura prevazuta de lege.

Avand in vedere ca actele administrative sunt emise de autoritati ale administratiei in regim de putere publica, ele imbraca forma scrisa din urmatoarele considerente:

actul administrativ imbraca forma scrisa "ad validitatem":

-fiind o specie a actelor juridice, actele administrative trebuie scrise pentru a se putea aprecia validitatea lor sub aspect legal;

-in unele cazuri, unde prevede legea expres ca actul trebuie semnat si eventual contrasemnat;

-cu exceptia prevazuta de art. 38 alin.1 din OG nr 2/2001 privind regimul juridic al contraventiilor, care prevede ca avertismentul se adreseaza oral atunci cand contravenientul este prezent la constatarea contraventiei si sanctiunea este aplicata de agentul constatator;

forma scrisa este ceruta "ad probationem":

-numai cu actul scris se poate face dovada(proba drepturilor si obligatiilor nascute din cuprinsul sau);

-actele administrative produc efecte si in alte domenii ale dreptului:muncii, familiei, comertului etc. si ca atare dovada acestor efecte nu se poate face decat cu un act scris:

forma scrisa este ceruta de publicare:

-actele administrative cu caracter normativ trebuie scrise pentru a putea fi publicate, aduse la cunostinta cetateanului;

-publicarea actului administrativ se poate face prin orice alt mijloc de comunicare;

-publicarea se face si in limba minoritatilor nationale, acolo unde se impune;

forma scrisa este necesara controlului:

-indiferent daca este vorba de controlul ierarhic sau de controlul de legalitate, forma scrisa este necesara pentru a se putea analiza continutul actului;

-in cazul actelor emise de autoritati publice inferioare in sistem, acestea pot fi controlate de autoritati publice superioare si confirmate, modificate sau anulate in cazul tutelei administrativei.

Pe langa forma scrisa, actele administrative trebuie adoptate in conformitate cu anumite reguli, denumite formalitati procedurale, acestea fiind:

formaliati procedurale anterioare emiterii actului administrativ;

formalitati procedurale concomitente emiterii actului administrativ;

formalitati procedurale posterioare emiterii actului administrativ.

1.Sunt activitati care nu produc prin ele insele, efecte juridice, dar acestea premerg elaborarea actelor administrative.Cele mai importante formalitati procedurale sunt: avizele, acordurile, propunerile, referatele si sesizarile.

Avizele sunt opinii pe care un organ administrativ le solicita altui organ, unui compartiment sau unui specialist in vederea luarii unei decizii in cunostinta de cauza.Avizele pot fi grupate in trei categorii:

-avize facultative- sunt acelea pe care organul competent sa emita un act administrativ este liber sa le ceara, iar daca le-a cerut nu este obligat sa se conformeze opiniilor continute in acestea;

-avize consultative- sunt acelea pe care organul administrativ este obligat sa le ceara, dar nu este obligat sa se conformeze continutului acestora;

-avize conforme- sunt acelea pe care un organ administrativ are obligatia sa le ceara si sa se conformeze continutului acestora.

Acordul reprezinta consimtamantul unui organ administrativ pentru emiterea unui act administrativ de catre alt organ administrativ.Acordul poate fi prealabil, concomitent sau posterior emiterii unui act administrativ.

Emiterea acordului nu obliga autoritatea administratiei publice sa adopte actul administrativ conditionat de acord, dar lipsa acordului determina nevalabilitatea actului respectiv.

Acordul nu acopera viciile actului administrativ la care se refera, iar daca se cere anularea acestuia, calitatea de parat in proces o va avea autoritatea emitenta a actului si nu aceea care si-a dat acordul.

Celelalte forme procedurale prealabile(propuneri, rapoarte, anchete, certificate) sunt operatiuni tehnico-administrative care nu produc, prin ele insele, efecte juridice.

2.Formalitatile procedurale concomitente emiterii actului administrativ sunt: cvorumul, majoritatea necesara pentru adoptarea actului, motivarea si semnarea(contrasemnarea acestuia).

Cvorumul reprezinta numarul de membri din totalul membrilor organului colegial care trebuie sa fie prezenti pentru ca sedintele de lucru ale acestuia sa fie valabile.Cvorumul constituie o conditie pentru valabiliate unui act administrativ, intrucat daca sedinta in care au loc deliberarile nu este valabila, nici deliberarile nu pot fi valabile.

Majoritatea necesara pentru adoptarea actului administrativ reprezinta numarul de voturi necesare pentru ca hotararea sa fie valabila.Acesta poate fi:

- simpla-reprezinta majoritatea membrilor prezenti ai organului colegial care a votat pentru adoptarea actului administrativ;

- absoluta- reprezinta majoritatea din totalul membrilor organului colegial care a votat pentru adoptarea actului administrativ;

- calificata- reprezinta o majoritate de 2/3 sau 3/4 din numarul total al membrilor organului colegial care a votat pentru adoptarea unei hotarari.

De asemenea, majoritatea reprezinta o conditie procedurala esentiala pentru valabilitatea unui act administrativ.

Semnarea si contrasemnarea actelor administrative sunt conditii procedurale prevazute chiar in Constitutia Romaniei care dispune ca hotararile si ordonantele Guvernului se semneaza de primul-ministru si se contrasemneaza de ministrii care au obligatia punerii lor in executare(art.108, alin.4).De asemenea, potrivit legii 215/2001 republicata si modificata prin legea 286/2006 privin administratia publica, ordinile prefectului se semneaza de catre acesta si se contrasemneaza de catre conducatorii serviciilor descentralizate ale ministerelor. Potrivit aceleiasi legi, hotararile consiliilor locale se semneaza de presedintele sedintei in care au fost adoptate si se contrasemneaza de secretarul unitatii administrativ-teritoriale. Semnarea si contrasemnarea nu reprezinta conditii esentiale pentru valabilitatea actelor administrative, lipsa acestora putand fi acoperita ulterior, dar in cazul actelor administrative emise de autoritatile unipersonale pentru care legea cere forma scrisa, semnarea reprezinta o conditie esentiala de valabilitate.

Motivarea nu reprezinta, de regula, o conditie obligatorie pentru adoptarea/emiterea actelor administrative(exceptie facand actele administrative jurisdictionale), aceasta fiind ceruta de lege in cazuri speciale ca, de exemplu, in cazul emiterii procesului-verbal de sanctionare contraventionala.

3.Formalitati procedurale posterioare emiterii actului administrativ sunt:comunicarea, publicarea, aprobarea si confirmarea.

Comunicarea este operatiunea prin care organul administrativ emitent aduce la cunostinta celui interesat un act administrativ, fie prin predarea directa a acestuia, fie prin afisare la domiciliul lui, ori prin alte mijloace.

Publicarea este operatiunea materiala prin care un act administrativ este adus la cunostinta cetatenilor fie prin imprimare, fie prin afisare intr-un loc public sau prin alte mijloace de difuzare scrisa.Spre deosebire de comunicare, publicarea reprezinta, in anumite situatii, o conditie esentiala pentru insasi valabilitatea actelor administrative;de exemplu, potrivit art108 alin.4 din Constitutia Romaniei, nepublicarea hotararilor si ordonantelor Guvernului atrage inexistenta acestora.

Aprobarea reprezinta o manifestare de vointa a unui organ superior prin care acesta se declara de acord cu un act emis deja de un organ inferior, act, care fara aceasta manifestare de vointa posterioara lui, nu ar produce efecte juridice valabile.

Confirmarea are in dreptul administrativ mai multe sensuri:

- intr-o prima acceptiune, prin confirmare se intelege actul prin care un organ al administratiei publice incunostinteaza subiectul de drept interesat ca intelege sa-si mentina actul administrativ anterior.Actul de confirmare nu produce efecte juridice in plus fata de actul confirmat, iar acesta nu dobandeste caracterul de act complex.

- intr-o a doua acceptiune, prin confirmnare, un organ administrativ urmareste sa acopere din proprie initiativa, un viciu al propriului sau act emis anterior sau un viciu de care era lovit un act al organului inferior.Aceasta confirmare este in realitate un act adminstrativ distinct de cel confirmat care contribuie la valabilitatea acestuia.

- intr-o a treia acceptiune, confirmarea este intrebuintata pentru a desemna, de fapt, o aprobare data de organul ierarhic superior, fara de care, potrivit legii, un act juridic anterior nu poate fi pus in executare.

Sa fie conform cu continutul legii.

Aceasta conditie de valabilitate a actului administrativ presupune conformitatea continutului sau cu ipoteza, dispozitia si sanctiunea normelor juridice.In stabilirea conformitatii actelor administrative cu normele juridice trebuie avuta in vedere forta juridica diferita de care se bucura actele juridice normative.Astfel pentru a fi valabil un act administrativ trebuie sa fie conform atat legii, cat si actelor administrative normative cu forta juridica superioara.

Sa fie conform cu scopul legii. sau cu interesul public urmarit de lege.

In literatura de specialitate s-a aratat ca scopul legii-interesul public-este un element ce tine de legalitate, iar mijloacele pentru atingerea unui scop sunt aspecte ce tin de oportunitatw.

Oportunitatea, dreptul de apreciere sau puterea discretionara a autoritatilor administratiei publice reprezinta o anumita libertate de care se bucura administratia publica in activitatea de organizare a executarii si de executare in concret a legilor, urmarindu-se asigurarea concordantei intre normele juridice si necesitatile in continua transformare ale societatii.Limitele dreptului de apreciere de care se bucura administratia publica sunt stabilite chiar de lege, iar depasirea acestor limite atrage nevalabilitatea actului emis, el devenind nelegal.Prin urmare, nu poate fi valabil un act considerat oportun un act ilegal, intrucat oportunitatea nu poate exista decat in limitele legii.Altfel spus, administratia publica nu poate avea decat o putere discretionara limitata de lege.

Legalitatea si oportunitatea actelor administrative sunt controlate de organele administratiei publice emitente si cele ierarhic superioare, care pot dispune revocarea, si respectiv, anularea actelor inoportune si ilegale.In ce priveste controlul exercitat de catre organele judecatoresti, acestea pot verifica numai legalitatea actelor adinistrative, nu si oportunitatea acestora.Daca in principiu, un act administrativ nu poate fi anulat de catre instanta de contencios administrativ pe considerente de oportunitate, el poate fi anulat pentru exces de putere, cand administratia si-a depasit limitele dreptului de apreciere.

In cadrul controlului de legalitate, judecatorul trebuie sa verifice daca administratia publica nu s-a indepartat, prin actul emis, de interesul general, adica de scopul legii.

Efectele juridice ale actelor administrative de autoritate

Momentul de la care actele administrative produc efecte juridice.

Prin efectele juridice ale actelor administrative intelegem drepturile si obligatiile care iau nastere, se modifica sau inceteaza prin intermediul acestor acte.

Momentul de la care actele administrative produc efecte juridice este, in principiu, cel al publicarii pentru actele normative si cel al comunicarii pentru actele individuale.

De la aceasta regula fac exceptie urmatoarele acte:

actele administrative care prevad o data ulterioara pentru intrarea lor in vigoare(in cazul actelor normative) sau de la care produc efecte juridice(in cazul celor individuale);

actele administrative cu caracter retroactiv care constata existenta sau intinderea unor drepturi si obligatii ce au luat nastere anterior ori inexistenta lor; aceste acte se mai numesc si acte declarative sau recognitive.

Incetarea efectelor juridice ale actelor administrative.

Efectele juridice ale actelor administrative pot inceta, fie ca urmare a intervenirii unui act juridic emis in acest scop, fie ca urmare a producerii unor fapte materiale prevazute de lege ca, de exemplu, implinirea termenului pentru care a fost emis un act administrativ.

Modalitatile juridice concrete prin care inceteaza efectele juridice ale actelor administrative sunt:

suspendarea, revocarea si anularea.

1.Suspendarea actelor administrative reprezinta operatuinea juridica care determina incetarea temporara a efectelor juridice , ca urmare a existentei unor dubii cu privire la legalitatea sau oportunitatea acestora.

Pe perioada suspendarii, organul administratiei publice, care a luat aceasta masura, verifica legalitatea sau oportunitatea actului administrativ, urmand ca la expirarea termenului pentru care a fost suspendat, fie sa il repuna in vigare, fie sa il revoce(anuleze),daca actul este ilegal sau inoportun.

Suspendarea efectelor juridice ale unor acte administrative poate interveni si cu titlu de sanctiune impotriva unor persoane fizice care au comis fapte prevazute de lege sau care nu si-au indeplinit obligatii legale.

Suspendarea efectelor actelor administrative poate fi dispusa atat de organele emitente, cat si de organele ierarhic superioare, in cadrul controlului exercitat asupra activitatii organelor inferioare.

Suspendarea executarii actelor administrative poate fi dispusa si de instantele judecatoresti, dar numai in situatiile in care legea prevede, in mod expres, acesta.Astfel, potrivit art.14 din legea 554/2004,instanta judecatoreasca are dreptul de a dispune suspendarea actului administrativ ce face obiectul litigiului, pana la pronuntarea instantei de fond, la cererea reclamantului, in cazuri bine justificate si pentru a se preveni producerea unei pagube iminente.Cererea de suspendare va fi solutionata de urgenta cu citarea partilor, hotararea pronuntata fiind executorie de drept.In acelasi context, suspendarea actului administrativ dispusa de instantele de contencios administrativ inceteaza o data cu solutionarea definitiva a actiunii judecatoresti.

Organele care fac parte din Ministerul Public pot suspenda numai actele administrative ale organelor de detinere si executare a pedepselor.

2.Revocarea reprezinta operatiunea juridica care determina incetarea definitiva a efectelor juridice ale actelor administrative ca urmare a ilegalitatii sau inoportunitatii acestor acte.

Desi, nu este consacrata de lege in mod expres, revocarea actelor administrative a devenit un principiu al regimului juridic al categoriei actelor administrative de autoritate, acestea avand un caracter unilateral, fiind revocabile.

Revocarea poate fi dispusa de organul emitent al actului administrativ ilegal sau inoportun.Revocarea actului administrativ individual, pentru motive de inoportunitate poate fi dispusa si de organul ierarhic superior emitentului actului.

Revocarea propriului act administrativ mai poarta denumirea de retractare sau retragere a actului administrativ.

Organele competente sa revoce un act administrativ pot sa-l modifice sau sa il suspende.

Revocarea unui act administrativ individual pentru motive de ilegalitate produce efecte retroactive de la data adoptarii(emiterii) actului revocat, efectele acestuia desfiintandu-se in totalitate ca si cum actul nu ar fi existat.

Revocarea pentru motive de inoportunitate produce efecte de la data la care actul a devenit inoportun, iar efectele juridice produse de actul revocat pana la data revocarii sunt si raman valabile.

De la principiul revocabilitatii actelor administrative fac exceptie, urmatoarele acte:

actele administrative jurisdictionale sunt irevocabile, intrucat ele se bucura de o anumita stabilitate ca urmare a faptului ca organele care le emit, cu prilejul solutionarii anumitor litigii, se dezinvestesc de dreptul de a mai reveni asupra acestora;

actele administrative pe baza carora au luat nastere raporturi juridice civile si de munca, intrucat aceste raporturi iau nastere prin acordul de vointa al partilor si nu mai pot fi desfiintate prin manifestarea de vointa unilaterala a organului emitent al actului administrativ;

actele administrative care au dat nastere unor drepturi subiective garantate de lege prin stabilitate ca, de exemplu: titlurile de proprietate emise de consiliile judetene de aplicare a Legii fondului funciar.Prin aceste acte s-a constituit ori reconstituit dreptul de proprietate privata care este un drept fundamental garantat de insasi Constitutia Romaniei in art. 44;

actele administrative atributive de statut personal ca, de exemplu, o diploma scolara, nu pot fi revocate, intrucat ele au la baza o activitate anterioara a unor persoane, iar revocarea lor ar fi inutila din moment ce persoana interesata ar putea cere oricand emiterea unui asemenea act cu acelasi continut;

actele administrative care au fost realizate material nu mai pot fi revocate, intrucat prin revocare nu se mai poate restabili situatia anterioara.Este irevocabila, de exemplu o autorizatie de demolare a unei constructii care a fost deja demolata;

actele administrative de sanctionare contraventionala nu mai pot fi revocate nici de organul emitent, nici de organul superior, ci ele pot fi anulate doar pe cale judecatoreasca.

3.Anularea reprezinta operatiunea juridica de incetare definitiva a efectelor juridice a unui act ilegal.

In literatuara de specialitate, pe de o parte, s-a sustinut ca distinctia dintre nulitatea absoluta si nulitatea relativa are mai putina relevanta, in dreptul administrativ dat fiind regimul lor juridic asemanator.Astfel, anularea unui act administrativ ilegal se poate dispune de catre organele administrative, indiferent daca actul in cauza a incalcat o norma ce ocroteste un interes general sau personal.Aceste organe pot, oricand, sa anuleze din oficiu actele administrative ilegale, neexistand nici un termen de prescriptie care sa limiteze controlul legalitatii pe cale administrativa.De asemnea, in dreptul administrativ pot fi confirmate uneori si nulitatile absolute nu numai cele relative.In cazul anularii dispuse de instanta judecatoreasca nu se face distinctie intre nulitatea absoluta si cea relativa sub aspectul termenului in care poate fi introdusa actiunea.De aceea, se considera ca in dreptul administrativ nulitatile iau, in general, aspectul nulitatilor absolute.

Pe de alta parte, se considera ca o astfel de distinctie intre nulitatea absoluta si nulitatea relativa trebuie facuta in dreptul administrativ, pentru a se da posibilitatea oricarei persoane interesate de a cere constatarea nulitatii actelor administrative prin care se incalca normele legale imperative si implicit interesul public.

Mai mult, sanctiunea nulitatii absolute a actelor administrative a fost consfiintita in mod expres prin art. 1 alin 6 din Legea 554/2004 privind contenciosul administrativ.Potrivit acestui text de lege, autoritatea publica emitenta a unui act administrativ nelegal poate sa solicite instantei judecatoresti constatarea nulitatii acestuia, in situatia in care actul nu mai poate fi revocat, intrucat a intrat in circuitul civil si a produs efecte juridice.

Concluzia rezultata din aceasta prevedere legala este aceea ca, atunci cand lezeaza un interes public, un act administrativ, chiar daca este irevocabil, este lovit de nulitate absoluta, indiferent de imputabilitatea cauzei de nulitate.

Anularea poate fi dispusa de organul ierarhic superior celui emitent al actului ilegal sau de catre instanta judecatoreasca.

Autoritatile Ministerului Public pot anula actele ilegale ale organelor de cercetare si urmarire penala si ale organelor de administrare a locurilor de detinere si executare a pedepselor.

Motivul anularii il reprezinta ilegalitatea actului administrativ.

Anularea actelor administrative individuale are efect retroactiv, ceea ce inseamna ca efectele actului anulat se sterg "ex tunc", ca si cum nu ar fi existat.

Anularea ca si revocarea actelor administrative normative produce efecte numai pentru viitor, prin analogie cu anularea acestor acte pe cale judecatoreasca.Astfel, potrivit art.23 alin.1 din Legea 554/2004 a contenciosului administrativ, hotararile judecatoresti definitive si irevocabile, prin care s-au anulat acte administrative cu caracter normativ sunt general obligatorii si au putere numai pentru viitor.

In doctrina se mai vorbeste si despre categoria actelor administrative inexistente.Aceste acte nu prezinta nici cel putin aparenta de legalitate, ilegalitatea lor fiind atat de evidenta incat oricine o poate sesiza.De aceea, in cazul actului inexistent nu opereaza prezumtia de legalitate si, ca atare, el nu poate fi pus in executare, spre deosebire de actul lovit de nulitate care, bucurandu-se de prezumtia de legalitate, produce efecte juridice pana la constatarea nulitatii lui.

In ceea ce priveste incetarea efectelor actelor administrative prin fapte materiale prevazute de lege, trebuie facuta distinctia intree actele administrative normative si cele cu caracter individual.

In dreptul nostru administrativ s-a statornicit regula potrivit careia efectele juridice ale actelor administrative normative nu inceteaza ca urmare a unui fapt material.Fac exceptie de la aceasta regula actele administrative normative temporare ale caror efecte juridice inceteaza prin implinirea termenului pentru care au fost emise.

In schimb, actele administrative individuale isi inceteaza efectele ca urmare a intervenirii urmatoarelor fapte materiale:

moartea subiectului de drept;

prescriptia;

executarea actului administrativ.

Astfel, de exemplu, executarea sanctiunii contraventionale se prescrie daca procesul-verbal de constatare a contraventiei nu a fost comunicat celui sanctionat in termen de o luna de la data aplicarii sanctiunii(art.14 din O.G.nr. 2/2001).

Actele administrative de gestiune

Actele administrative de gestiune sunt acele acte juridice pe care autoritatile administratiei publice le incheie cu diverse persoane fizice sau juridice, prin acordul de vointa al partilor, in regim de drept public sau de drept privat, pentru administrarea domeniului public si privat si pentru organizarea de servicii publice in vederea satisfacerii unor interese generale.

Actele administrative de gestiune se impart in:

acte de gestiune publica pe care administratia le incheie in calitatea sa de putere publica pentru satisfacerea intereselor generale;

acte de gestiune privata care sunt acte de drept comun pe care administratia le incheie in calitate de persoana juridica civila.

Actele de gestiune publica, denumite si contracte administrative, sunt supuse unui regim mixt de drept public si de drept privat, preponderent fiind regimul de dreptul public.

Actele de gestiune privata denumite si contracte de drept comun sunt supuse cu preponderenta regimului de drept privat care se completeaza cu unele reguli speciale de drept public.

Actele administrative de gestiune ale administratiei publice se caracterizeaza prin urmatoarele trasaturi specifice:

au la baza acordul de vointa intre doua sau mai multe parti dintre care, cel putin una, este autoritate a administratiei publice;

au ca obiect oorganizarea de servicii publice, efectuarea de lucrari publice si valorificarea bunurilor proprietate publica sau privata;

cauza actelor administrative de gestiune consta in satisfacerea intereselor publice.

Cea mai importanta categorie a actelor administrative de gestiune ale administratiei publice o constituie contractele administrative.

Contractele administrative

Avand in vedere doctrina si legislatia de specialitate se poate afirma ca trasaturile specifice ale contractelor administrative constau in urmatoarele:

incheierea lor are loc pe baza acordului de vointa intre o autoritate a administratiei publice si un particular;

particularul se angajeaza, in schimbul unei sume de bani, sa asigure functionarea unui serviciu public, ori sa efectueze o lucrare publica care reprezinta obligatia legala a administratiei;

particularul are obligatia de a accepta anumite clauze reglementare stabilite prin caietul de sarcini, in baza legii;

cand interesul public o cere sau daca particularul nu si-a indeplinit din culpa obligatiile, autoritatea administratiei publice poate rezilia unilateral contractul, fara a recurge la justitie;

autoritatea administratiei publice sau cel autorizat de aceasta nu poate ceda drepturile sau obligatiile sale decat altei autoritati ale administratiei publice, in conditiile legii, iar particularul le poate ceda altei persoane numai cu aprobarea autoritatii administrative.

In functie de obiectul lor contractele administrative pot fi clasificate astfel:

a)     contractul de concesionare(a activitatilor si a serviciilor publice, precum si a bunurilor din domeniul public sau privat) este contractul prin care o autoritate publica(administrativa), numita concedent, transmite pentru o perioada determinata, de cel mult 49 ani, unei alte persoane numita concesionar, care actioneaza pe riscul si pe raspunderea sa, dreptul si obligatia de exploatare a unui bun, a unei activitati sau a unui serviciu in schimbul unei redevente;

b)     contractul de achizitii publice(a bunurilor si investitiilor publice) reprezinta dobandirea definitiva sau temporara, de catre o autoritate publica achizitoare, de bunuri sau investitii publice prin cumparare, inchiriere sau antrepriza, precum si servicii publice finantate integral sau partial din bugetul public sau din fonduri extrabugetare.Contractul de achizitie publica are trei variante:

contract de furnizare de produse care are ca obiect furnizarea unuia sau mai multor produse, pe baza cumpararii, inclusiv in rate, sau a inchirierii, aceasta din urma cu sau fara optiune de cumparare a acestor produse;

contractul de lucrari publice care are ca obiect executia sau, dupa caz, atat proiectarea, cat si executia uneia sau mai multor lucrari de constructii;

contractul de servicii care are ca obiect prestarea unuia sau mai multor servicii de catre un particular in favoarea unei autoritati publice;

c)     contractul de imprumut public este contractul prin care statul sau unitatile administrativ teritoriale obtin sau garanteaza imprumuturi de pe pietele interne sau externe pentru realizarea de investitii publice, precum si pentru refinantarea datoriei publice;

d)     contractul de grant este acel contract incheiat intre Fondul Roman de Dezvoltare Sociala si reprezentantii comunitatilor rurale si grupurilor dezavantajate in temeiul caruia Fondul transmite beneficiarilor sau, dupa caz, organizatiilor intermediare, cu titlu gratuit, sume de bani denumite granturi, in scopul exclusiv al executarii proiectelor aprobate.

Aceste contracte sunt reglementate prin dispozitii legale speciale, dar regimul lor juridic cuprinde multe reguli comune atat de drept public, cat si de drept privat.

Pocedura incheierii contractelor administrative si conditiile de valabilitate ale acestora

Contractele administartive se incheie intre o autoritate a administratiei publice si un particular(persoana juridica sau fizica).

Unul dintre principiile generale ale dreptului, in materie contractuala, este principiul consensualismului, in conformitate cu care un contract ia nastere pe baza realizarii acordului de vointa intre partile contractante.Acest principiu isi mentine valabilitatea si in cazul contractelor administrative, dar este in parte, atenuat intrucat cele mai importante clauze ale acestor contracte sunt stabilite, in mod unilateral, de catre administratie, prin caietul de sarcini.Clauzele stabilite prin caietul de sarcini constituie partea reglementara a contractelor administrative, dar ele devin valabile numai dupa ce au fost introduse in contract, cu acordul ambelor parti.

Celelalte clauze contractuale care se stabilesc de catre parti, de comun acord, formeaza partea conventionala a contractului administrativ.

De regula, contractele administrative se incheie cu acel prticular- persoana fizica sau juridica- care a fost declarat adjudecatar, in urma licitatiei organizate de catre administratie.Cu alte cuvinte, particularul contractant al administratiei publice este ales in baza unei licitatii, finalizate cu un proces verbal de licitatie si o hotarare de adjudecare a comisiei de licitatie, care stau la baza contractului.

Asadar, licitatia reprezinta o conditie de valabilitate a contractelor administrative alaturi de cele prevazute in art.948 Codul civil.Aceasta conditie procedurala esentiala pentru incheierea unui contract cu administratia publica este justificata de necesitatea unei mai bune administrari a intereselor publice.

O alta conditie speciala de valabilitate a actelor administrative de gestiune o reprezinta aprobarea lor de catre autoritatile administratiei publice. Astfel, de exemplu, potrivit art. 125 alin 1 din Legea 215/2001 modificata prin Legea 286/2006 privind administratia publica, consiliile locale si cele judetene hotarasc ca bunurile ce apartin domeniului public sau privat, de interes local sau judetean, sa fie date in administrarea regiilor autonome si institutiilor publice, sa fie concesionate sau inchiriate. In cazul contractelor administrative, autoritatea administrativa trebuie sa aprobe, in prealabil, caietul de sarcini care stabileste conditiile minime ce trebuie indeplinite de catre participantii la licitatie.

In concluzie, pe langa conditiile generale de valabilitate ale oricarui act juridic, prevazute in atr.948 Codul civil, actele de gestiune ale administratiei publice trebuie sa intruneasca si unele conditii speciale.

In privinta formei, unele reglementari speciale prevad obligativitatea incheierii contractelor administrative in forma scrisa, sub sanctiunea nulitatii absolute a acestora(de exemplu, in cazul contractelor de concesiune).Forma scrisa, reprezentand o conditie de valabilitate, este ceruta de lege ca o conditie cel putin, "ad probationem".

Durata contractelor administrative se stabileste de parti, in unele cazuri legea prevazand o durata maxima, ca de exemplu, 49 ani in cazul concesiunii.

Obiectul contractelor administrative consta in exploatarea bunurilor din domeniul public si a activitatilor economice de interes public, organizarea de servicii publice, executarea si exploatarea de lucrari publice.

Cauza contractelor administrative o reprezinta satisfacerea intereselor generale ale societatii in ansamblu sau ale colectivitatilor locale.

Incetarea efectelor contractelor administrative

Prin efectele contractului administrative se inteleg drepturile si obligatiile subiective nascute, modificate sau stinse prin actul respectiv.Unul dintre principiile care guverneaza efectele unui act juridic bilateral este principiul fortei obligatorii a contractului, consfintit in art.969 Codul civil, potrivit caruia partile contractante "trebuie sa isi execute obligatiile asumate prin contract ca si cum acestea ar rezulta din lege".Acest principiu isi gaseste pe deplin aplicabilitatea si in cazul contractelor administrative ale administratiei publice.

Toate contractele administrative isi inceteaza efectele, in mod firesc prin executarea lor integrala de catre ambele parti contractante.In cazul contractelor cu executare succesiva, momentul stingerii lor este cel al expirarii termenului pentru care au fost incheiate.Ele pot inceta oricand prin acordul partilor.

Contractele administrative pot inceta si prin manifestarea unilaterala de vointa a administratiei publice, dupa cum urmeaza:

a)     rezilierea unilaterala a contractului de catre administratia publica pentru nerespectarea obligatiilor asumate de catre particularul contractant.Aceasta modalitate de incetare a contractului respectiv constituie o sanctiune dispusa de catre administratia publica impotriva contractantului sau, vinovat de neexecutarea obligatiilor contractuale.Impotriva hotararii de reziliere unilaterala a contractului administrativ, particularul contractant se poate adresa instantei de contencios administrativ;

b)     denuntarea unilaterala a contractului de catre administratia publica este specifica contractelor de concesiune de bunuri si servicii publice.Aceasta prerogativa a administratiei publice concedente trebuie prevazuta in caietul de sarcini si poate fi pusa in aplicare prin hotararea acesteia.

Denuntarea contractului de catre administratie are loc fara culpa particularului contractant, ea fiind impusa de cauze obiective, exterioare lui.Aceasta modalitate de incetare a contractului este necesara pentru adaptarea serviciilor publice la nevoile in continua crestere ale societatii ori pentru o mai buna administrare a domeniului public.

Denuntarea poate interveni, deci, cand o administratie publica isi da seama ca pentru o mai buna satisfacere a intereselor publice nationale sau locale trebuie sa aleaga o alternativa mai sigura si mai eficienta.

Denuntarea contractului se va hotari pe baza unei documentatii tehnico- economice in care se va stabili cuantumul despagubirii ce trebuie platita particularului contractant de catre admninistratia publica concedenta.

In literatura de specialitate se considera ca hotararea prin care s-a luat masura denuntarii poate fi atacata la instanta de contencios administrativ, cu posibilitatea suspendarii executarii ei, intrucat in speta se pune problema verificarii existentei sau inexistentei unor imprejurari obiective, straine contractului, care au determinat o astfel de hotarare.

c)     renuntarea particularului contractant la executarea contractului datorita unei cauze de forta majora care a condus la disparitia bunului concesionat sau in cazul imposibilitatii concesionarului de a-l exploata din alte cauze obiective care au ca efect ruperea definitiva a echilibrului financiar al contractului in detrimentul sau.In astfel de situatii, particularul contractant poate renunta la executarea contractului fara a fi obligat la plata unor despagubiri.

Deoarece societatea se afla in continua evolutie, administratia publica incearca sa raspunda cat mai prompt, cerintelor tot mai exigente ale cetatenilor, insa cadrul legislativ in materie, aflat in tranzitie si mereu in schimbare, mai ales in conditiile integrarii in Uniunea Europeana, determina aparitia unor piedici in derularea proceselor prin care se urmareste satisfacerea intereselor publice generale si locale.

In ceea ce priveste, tratarea temei "act administrativ", in literatura de specialitate exista o multitudine de opinii divergente si convergente, datorate tot procesului legislativ aflat, "sa speram", in continuu si real progres pentru societatea romaneasca.

Bibliografie

1. Anton Trailescu, "Drept administrativ", editia a doua revizuita, Ed. AllBeck, Bucuresti, 2005

2. Mircea Preda, "Drept administrativ"-partea generala, Ed. Lumina Lex, Bucuresti, 2002

3. Gheorghe T Zaharia, "Tratat de drept administrativ roman", Ed. Junimea, Iasi, 2001

4. Romulus I Gheorghiu," Drept administrativ", Ed. Economica, Bucuresti, 2005