Raporturile dintre dreptul comunitar si dreptul intern al statelor membre

Autonomia ordinii juridice comunitare permite si structurarea ansamblului raporturilor cu sistemele juridice nationale. Contributia sa se dovedeste determinanta atat pentru a asigura aplicabilitatea dreptului comunitar in ordinea juridica interna a statelor membre, cat si pentru a-i stabili locul si autoritatea in cadrul dreptului national.

Autonomia ordinii juridice comunitare nu exclude colaborarea cu sistemele juridice nationale, cooperare care este nu numai utila, dar si necesara, si care se exprima in principal printr-o participare a autoritatilor statale la punerea in aplicare si dreptului comunitar.

In cele ce urmeaza vom examina pe scurt fiecare dintre cele trei aspecte mentionate.

1. Aplicabilitatea directa si efectul direct al dreptului comunitar

Provenit dintr-un izvor autonom, dreptul comunitar produce prin el insusi efecte care n sunt recunoscute de ordinea juridica comunitara, axioma care, asa cum s-a subliniat, comanda aplicabilitatea dreptului comunitar. Aceasta notiune acopera doua aspecte care trebuie sa fie deosebite, tinand seama de existenta unor ambiguitati terminologice. Primul aspect este aplicabilitatea directa a dreptului comunitar, celalalt consta in efectul sau direct.

1.1. Aplicabilitatea directa a dreptului comunitar

Aplicabilitatea directa a dreptului comunitar inseamna ca eficacitatea regulilor sale nu ar putea fi subordonata anumitor formalitati pentru introducerea acestuia in ordinea interna a statelor membre si cu atat mai putin transformarii sale in drept intern.

Curtea de Justitie a afirmat cu claritate acest principiu, pe care Tratatul CE nu 1-a consacrat expres decat in cazul regulamentelor.

Astfel, de o maniera generala, Curtea a precizat ca regulile de drept comunitar, stabilite de tratatul insusi sau in baza procedurilor pe care le-a instituit, se aplica de plin drept in acelasi moment si cu efecte identice pe intreaga intindere a teritoriului Comunitatii.

Cu alte cuvinte, aplicabilitatea directa se refera la ansamblul dreptului comunitar, atat originar, cat si derivat.

In ceea ce priveste aplicabilitatea directa a dreptului originar este totusi necesar sa relevam ca initial au aparut unele reticente in tari cu traditie

dualista, asa cum este Italia, dar in final rezervele manifestate au fost depasite.

In orice caz, pozitia Curtii de Justitie a fost exprimata cu claritate in sensul condamnarii oricarei pretentii de transformare a dreptului comunitar.

Astfel, Curtea a considerat ca tratatele comunitare nu puteau fi lipsite de natura lor proprie printr-o asimilare directa sau indirecta in dreptul intern, subliniind totodata ca aceste tratate au putere obligatorie prin ele insele in ordinea Juridica aplicabila pe teritoriul fiecaruia dintre statele membre.

In ceea ce priveste aplicabilitatea directa a dreptului comunitar derivat, acesta se impune in ordinea juridica aplicabila in statele membre fara transformare, receptare, ordin de executare si nici chiar publicare de catre autoritatile nationale.

Dar, asa cum am vazut, dispozitiile cuprinse in actele unilaterale ale institutiilor se impun statelor membre in conditii diferite.

Daca regulamentul este singura categorie de acte emanand de la institutiile comunitare a carui aplicabilitate directa este explicit afirmata de articolul 189 din Tratatul CE, directivele constituie acte de 'legislatie indirecta' care, in mod normal, cer masuri nationale de aplicare.

Or, directivele beneficiaza, ca si ansamblul dreptului comunitar, de aplicabilitate directa. Ele se integreaza numai in baza publicarii comunitare in dreptul aplicabil pe teritoriul statelor apartinand Comunitatii. De asemenea, daca statele sunt tinute sa transpuna in dreptul intern substanta directivelor carenta autoritatilor statale nu condamna directivele la inexistenta juridica. Dar chiar si atunci cand directivele au fost corect transpuse iar regulile nationale se interpun intre directive si resortisantii comunitari, o asemenea mediatizare nu priveaza directivele de existenta. Subzistand intr-un anumit fel in stare latenta, directivele pot fi reactivate in caz de necesitate, ceea ce se intampla cand Judecatorii nationali se vor referi la directive pentru a interpreta dreptul intern.

In legatura cu aplicabilitatea directa a deciziilor, am aratat ca trebuie facuta o distinctie intre deciziile adresate de institutiile comunitare statelor membre si deciziile care au ca destinatari persoane fizice sau Juridice, deciziile din prima categorie fiind integrate in dreptul aplicabil statelor membre, ca urmare a publicarii lor in Jurnalul Oficial al Comunitatilor.

Regulile referitoare la introducerea actelor comunitare in dreptul national nu trebuie sa fie confundate cu o importanta consecinta a aplicarii dreptului comunitar si anume efectul direct.

1.2. Efectul direct al dreptului comunitar

Dupa cum s-a subliniat in doctrina, dreptul comunitar nu numai ca se insereaza in mod automat in ordinea interna a statelor membre, dar el are o aptitudine generala de a completa in mod direct patrimoniul juridic al particularilor cu drepturi subiective si/sau obligatii, atat in raporturile lor cu alti particulari, cat si in relatiile cu statul membru de care apartin.

Aceasta caracteristica, astfel cum am aratat, va fi desemnata prin expresia 'efectul direct al dreptului comunitar'.

Efectul direct este definit in doctrina ca fiind dreptul pentru orice persoana de a cere judecatorului national sa-i aplice tratatele, regulamentele, directivele sau deciziile comunitare. Efectul direct inseamna si obligatia pentru judecator de a se folosi de aceste texte, oricare ar fi legislatia tarii de care apartine.

S-a precizat totodata ca in acceptiunea sa cea mai larga efectul direct trebuie sa fie inteles ca posibilitatea de invocare a normelor comunitare in fata instantelor statale.

Notiunea de efect direct inseamna deci ca textele comunitare care sunt dotate cu un asemenea efect creeaza imediat, pentru particulari, drepturi de care acestia pot sa se prevaleze direct in fata jurisdictiilor nationale. La randul lor, acestea din urma sunt tinute sa asigure protectia Juridica decurgand, pentru justitiabili, din efectul direct al dreptului comunitar.

Curtea de Justitie, in renumita hotarare Van Gend en Loos din 5 februarie 1963,a legat in mod explicit efectul direct de autonomia ordinii juridice comunitare.

Afirmand mai intai specificitatea Comunitatilor ca organizatii de integrare, Curtea a dedus autonomia notiunii de efect direct al dreptului comunitar, in raport cu cel al conventiilor internationale, refuzand astfel interpretarea textuala si subiectiva intr-un fel traditionala care i-a fost propusa pentru a-i prefera o metoda teleologica si sistematica bazata pe considerarea obiectului si a sistemului tratatului. Astfel, pentru Curte finalitatea integrarii este cea care postuleaza efectul direct al dreptului comunitar.

Pentru a o demonstra, Curtea a avut in vedere in primul rand obiectivul tratatului, apoi organizarea institutionala a Comunitatii, demersul sau fiind deci obiectiv. Subliniind ca obiectivul Tratatului CEE este cel de a instaura o piata comuna a carei functionare priveste direct justitiabilii Comunitatii, Curtea adauga apoi ca tratatul reprezinta mai mult decat un acord care nu ar crea decat obligatii reciproce intre statele contractante, Comunitatea constituind o noua ordine juridica ai carei subiecti sunt nu numai statele membre, dar si resortisantii lor.

Ansamblul argumentelor enuntate de Curtea de Justitie in favoarea recunoasterii efectului direct demonstreaza ca aceasta caracteristica a dreptului comunitar exprima specificitatea ordinii juridice comunitare, astfel incat si notiunea efectului direct este in mod necesar comunitara.

Prin urmare, neputand fi raportata la dreptul international, notiunea efectului direct nu poate fi legata nici de dreptul national, caci altfel ar pierde unitatea si specificitatea sa.

Este ceea ce rezulta cu claritate din formularea Curtii de Justitie in hotararea sus-mentionata in sensul ca dreptul comunitar, independent de legislatia statelor membre, asa cum creeaza sarcini pentru particulari, este destinat sa genereze si drepturi care intra in patrimoniul lor juridic, drepturi care se nasc nu numai atunci cand prin tratat este facuta o atribuire explicita, dar si in temeiul obligatiilor pe care tratatul le impune de o maniera bine definita atat particularilor, cat si statelor membre si institutiilor comunitare.

Insistand astfel asupra rolului individului ca destinatar al dreptului comunitar, Curtea a facut din acesta un 'instrument' al respectarii de catre statele membre a obligatiilor lor.

Aprecierea aptitudinii unei norme comunitare de a genera efecte directe rezulta din interpretarea dreptului comunitar si pe cale de consecinta din competenta judecatorului comunitar prin intermediul mecanismului chestiunilor prejudiciale (articolul 177 din Tratatul CE).

Intr-adevar, efectul direct nu ar putea sa varieze in existenta si consecintele sale de la un stat la altul, principiile unitatii si uniformitatii dreptului comunitar impunand o definitie autonoma 'comunitara' a efectului direct. Or, asa cum vom vedea, o asemenea 'comunitarizare' a efectului direct se concretizeaza mai ales in conditiile pe care trebuie sa le indeplineasca o norma comunitara pentru a avea aceasta calitate.

A. Conditiile efectului direct

Notiune comunitara, efectul direct este determinat de Curte pe baza criteriilor exclusiv comunitare, conform structurii si finalitatii Comunitatilor.

Curtea a relevat astfel ca vigilenta particularilor interesati in apararea drepturilor lor antreneaza un control eficace care se adauga celui pe care articolele 169 si 170 il incredinteaza diligentei Comisiei si statelor membre.

Jurisprudenta referitoare la conditiile efectului direct s-a constituit in mod progresiv. De asemenea si criteriile utilizate de Curtea de Justitie pentru a recunoaste efect direct unei reguli comunitare au putut daca nu sa se modifice, cel putin sa fie precizate.

Initial, in hotararea Van Gend & Loos, Curtea a acordat o anumita importanta faptului ca dispozitia in cauza enunta o obligatie de abtinere¹. In acelasi timp, Curtea a subliniat ca este vorba de o interdictie clara si neconditionata si, in sfarsit, ca aceasta obligatie nu este insotita de nici o rezerva a statelor cu privire la subordonarea punerii sale in aplicare de un act pozitiv de drept intern.

Ulterior, Curtea de Justitie a apreciat ca incertitudinea referitoare la notiuni de care depind obligatiile impuse statelor membe nu constituie un obstacol pentru efectul direct. Existenta unor 'elemente relevand din aprecierea faptelor economice nu exclude dreptul si obligatia Judecatorului national de a asigura respectarea tratatului in cazul in care acesta poate constata ca sunt indeplinite conditiile de aplicare a dispozitiei avuta in vedere, in lumina interpretarii data de Curtea de Justitie a Comunitatilor'.

Rezumand diferitele conditii stabilite de jurisprudenta pentru recunoasterea efectului direct, rezulta ca dispozitiile respective trebuie sa fie clare si precise si din punct de vedere juridic complete. Ele trebuie sa fie neconditionate, adica sa nu prevada nici o rezerva prin care aplicarea lor i ar fi subordonata unei dispozitii de drept intern. Din punct de vedere tehnic trebuie sa fie perfecte si sa creeze drepturi si obligatii particularilor fara sa necesite adaugarea unor dispozitii interne sau interventia actelor comunitare. in sfarsit, ele nu trebuie sa impuna judecatorului nici o judecata de valoare care sa depaseasca lmitele unei aprecieri juridice.

Pe parcurs, Curtea a mai precizat totusi ca interpunerea unor masuri de executare luate fie de o institutie comunitara, fie de autoritatile nationale, fie in mod cumulativ de acstea nu sunt de natura sa lipseasca o norma comunitara de efectul sau direct, conditia determinanta fiind natura discretionara sau nediscretionara a puterii exercitate de aceste autoritati.

Prin urmare, dupa cum s-a subliniat in doctrina, aptitudinea naturala a unei norme de a produce efecte directe are drept consecinta faptul ca masurile de executare, atat comunitare, cat si nationale nu pot avea decat o functie auxiliara. Recunoasterea efectului direct nu mai apare astfel numai ca atribuirea unei calitati uneia sau alteia din dispozitiile tratatului sau actelor de drept derivat ci ca sanctiunea intarzierii punerii lor in aplicare, in spcial de catre statele membre. Efectul direct al dreptului comunitar contribuie deci in a spori eficacitatea acestuia.

Tinand seama de criteriile aratate, Curtea de Justitie a negat efectul direct al unor dispozitii din tratate care poarta fie asupra unei obligatii care nu depaseste cadrul raporturilor dintre statele membre si Comunitate, fie asupra unei obligatii de a face, independenta in executarea sa de orice interventie a institutiilor comunitare si care lasa statelor o margine de apreciere de natura sa excluda partial sau total efectul direct si sanctionarea sa de catre judecatorul national'', sau care subordoneaza punerea lor in aplicare de o procedura speciala ce presupune o putere discretionara a unei institutii comunitare.

Fiind vorba de dreptul comunitar derivat, Curtea a facut aplicarea acelorasi criterii ca pentru dreptul originar, demers care i-a permis sa recunoasca efect direct directivelor si deciziilor adresate statelor membre.

De altfel, m cele ce urmeaza vom evidentia pe scurt jurisprudenta Curtii de Justitie cu privire la acele dispozitii avand efect direct atat in cadrul dreptului originar, al dreptului derivat, precum si al acordurilor internationale

incheiate de catre Comunitate, din care rezulta totodata si intensitatea efectului direct ce le este recunoscut.

B. Intensitatea efectului direct

Efectul direct poate fi de o intensitate variabila, in functie de diferitele categorii de norme comunitare.

Efectul direct al unor norme comunitare este complet in sensul ca drepturile si/sau obligatiile pe care le genereaza pot fi puse in valoare atat in raporturile particularilor cu statele membre ('efect vertical'), dar si in relatiile interpersonale ('efect orizontal'). De altfel, dispozitii atingand plenitudinea efectului direct se intalnesc atat in tratatele comunitare cat si in actele dreptului derivat.

Alte norme comunitare nu produc decat un efect direct limitat intrucat pot fi invocate numai in raporturile particularilor cu autoritatile statale.

a) in ceea ce priveste dreptul comunitar originar cu efect direct complet, din jurisprudenta Curtii de Justitie se disting mai intai acele dispozitii din tratatele comunitare care desemneaza in mod expres particularii ca fiind destinatarii drepturilor si obligatiilor pe care le creeaza, asa cum sunt de exemplu regulile de concurenta aplicabile intreprinderilor (articolele 65 si 66 din Tratatul CECA, articolele 85 si 86 din Tratatul CE') sau regulile din Tratatul CEEA (articolele 78, 81 si 83) care organizeaza controlul de securitate asupra industriei nucleare.

Curtea de Justitie a mai recunoscut un efect direct, complet si articolelor 48, 52, 59, 60 si 119 din Tratatul CEE, care se refera la interzicerea discriminarii pe baza de nationalitate, aceste dispozitii putand fi invocate de resortisantii comunitari nu numai impotriva autoritatilor nationale, dar si impotriva reglementarilor profesionale sau colective care nu emana de la autoritati publice'.

Numeroase dispozitii din tratatele comunitare nu produc insa decat efecte directe limitate. Este vorba despre acele dispozitii care. in general, au drept efect sa creeze drepturi pentru particulari numai impotriva statelor membre o asemenea restrictie rezulta din obiectul acestor dispozitii prin care se impune suprimarea sau interzicerea unor masuri statale.

Este vorba deci despre acele dispozitii care contin interdictii sau obligatii de a nu face, precum si de dispozitiile care impun statelor membre obligatii de a face, iar in masura in care acestea din urma sunt insotite de un termen, efectul direct nu se realizeaza decat la expirarea termenului prevazut.

b) in cadrul dreptului comunitar derivat, regulamentul este desigur norma comunitara cea mai in masura sa produca un efect direct total si deplin.

Caracteristicile sale esentiale - aplicabilitate directa, generalitate si caracter normativ - concureaza toate pentru a-i permite sa ajunga la acest grad de eficacitate.

Curtea de Justitie a recunoscut intr-o hotarare din 14 decembrie 1971, printr-o formulare care, de altfel, nu s-a schimbat de atunci, ca prin insasi natura sa si functia pe care o are in sistemul izvoarelor dreptului comunitar, regulamentul produce efecte directe si este, ca atare, apt sa confere particularilor drepturi pe care jurisdictiile nationale au obligatia sa le ocroteasca.

Pe aceeasi linie, potrivit Curtii de Justitie, caracterul general al regulamentului il face apt sa produca un efect direct plenar conform functiei sale de instrument legislativ al Comunitatilor. Totodata, Curtea a subliniat ca regulamentul, spre deosebire de directiva, este un act complet din punct de vedere normativ, avand de plin drept un efect direct in ansamblul sau .

Fiind apt sa produca un efect direct deplin, Curtea de Justitie a mai precizat ca efectele regulamentului se traduc prin crearea de drepturi si de obligatii pentru particulari, atat in relatiile lor cu autoritatile statale, cat si in raporturile dintre indivizi, fiind deci in masura sa produca in acelasi timp un 'efect vertical', precum si un 'efect orizontal'.

In afara de regulament, dintre celelalte acte de drept derivat care au un efect direct complet, mentionam deciziile institutiilor comunitare care au ca destinatari resortisantii comunitari. Prin esenta lor, aceste decizii genereaza drepturi si/sau obligatii in beneficiul sau in sarcina destinatarilor lor. Mai mult, ele pot sa creeze drepturi si pentru terti.

Spre deosebire de cele doua categorii analizate, avand un efect direct complet, dreptul comunitar derivat cu efect direct partial este constituit din directivele si deciziile adresate statelor membre.

Daca initial o mare parte a doctrinei, precum si unele guverne ale statelor membre, au considerat ca deciziile adresate statelor membre, precum si directivele, nu au efect direct, Curtea de Justitie nu a urmat un asemenea punct de vedere, promitandu-se in favoarea efectului direct 'vertical'' al acestor doua categorii de acte de drept derivat.

In acelasi timp Curtea de Justitie a subliniat ca este necesar ca in fiecare caz sa se examineze daca natura, economia si termenii dispozitiilor sunt susceptibile sa produca efecte directe in relatiile dintre statele membre si particulari'.

De asemenea, directivele, ca si deciziile adresate statelor membre, trebuie sa fie clare, precise si complete.

Efectul direct recunoscut directivelor si deciziilor se limiteaza numai la posibilitatea - pentru indivizi - de a se preleva de acestea impotriva unui stat care ar fi omis sa se conformeze prescriptiilor lor, notiunea de stat fiind inteleasa in sens larg.

Potrivit jurisprudentei constante a Curtii de Justitie, particulari nu ar putea insa invoca o directiva impotriva altor persoane private, Curtea refuzand deci sa recunoasca directivelor un efect direct orizontal⁴. Mentinerea si in prezent a pozitiei Curtii de Justitie cu privire la respingerea efectului direct orizontal al directivelor este apreciata in doctrina ca fiind nesatisfacatoare, mai ales dupa intrarea in vigoare a Tratatului asupra Uniunii europene.

In hotararea din 8 octombrie 1987, Kolpinghuis Nijmegen, Curtea s-a pronuntat foarte clar asupra unei asemenea limitari a efectului direct al directivelor, in sensul ca nu pot crea prin ele insele obligatii pentru particulari si nu pot fi invocate impotriva acestora in fata unei jurisdictii nationale nici de catre un stat si nici de catre un alt particular.

O asemenea limitare a efectului direct al directivelor si in mod corespunzator a deciziilor adresate statelor membre se explica - s-a aratat prin vointa Curtii de Justitie de a putea sanctiona carenta unui stat care ar omite sa ia masurile de executare cerute sau care ar lua masuri necorespunzatoare.

c) in privinta acordurilor internationale incheiate de Comunitati, Curtea de Justitie a recunoscut ca acestea sunt susceptibile sa produca un efect direct.

Un asemenea acord poate sa produca un efect direct in conditiile fixate de jurisprudenta, in cazul in care comporta o obligatie clara si precisa, care nu este subordonata in executarea sau efectele sale de interventia unui act ulterior.

Curtea a recunoscut efect direct si deciziilor de aplicare a acordurilor de asociere adoptate de catre Consiliul de asociere, daca deciziile raspund acelorasi conditii cerute pentru acordul insusi .

Situatia regulii nationale contrarii unei reguli avand efect direct. Limitele efectului direct.

Pentru Curtea de Justitie, regula nationala contrara unei reguli comunitare avand efect direct nu poate fi aplicata de catre judecatorul national. Revine insa ordinii juridice nationale a fiecarui stat membru sa determine procedeul Juridic, permitand sa se ajunga la acest rezultat.

Obligatia judecatorului national de a lasa neaplicata regula nationala contrara unei dispozitii comunitare avand efect direct a fost subliniata de (Curtea de Justitie in hotararea Liick, solutie repetata apoi m hotararile Lorenz si Simmenthal.

De asemenea, din jurisprudenta Curtii de Justitie mai rezulta ca inaplicabilitatea de plin drept a regulii nationale contrarii este o solutie minimala'.

Prin urmare, judecatorul national ar putea sa mearga dincolo de aceasta solutie si, de exemplu, sa declare nulitatea, daca dreptul sau national n recunoaste o asemenea putere.

Dreptul recunoscut ordinii interne de a alege procedeul cel mai adecvat pentru a consacra efectul direct al dreptului comunitar, numit si principiul 'autonomiei procedurale a statelor' poate sa conduca la o mare diversitate in aplicarea efectiva a dreptului comunitar.

Intr-adevar, dupa cum a subliniat Curtea de Justitie, revine Jurisdictiilor nationale sa asigure protectia juridica decurgand, pentru justitiabili, din efectul direct al dreptului comunitar. Or, acestea trebuie sa aplice normele dreptului procedural intern.

O asemenea situatie se explica, asa cum a aratat Curtea de Justitie, intrucat, in absenta unei reglementari comunitare in materie, revine ordinii juridice a fiecarui stat membru sa desemneze jurisdictiile componente si sa reglementeze modalitatile procedurale ale actiunilor in justitie destinate sa asigure apararea drepturilor pe care justitiabilii le au din efectul direct al dreptului comunitar. Aceste modalitati nu pot fi insa mai putin favorabile.

2. Intaietatea dreptului comunitar

Eficacitatea speciala a sistemului juridic comunitar, comparabila, asa cum am aratat, cu cea a dreptului intern al unui stat, se bazeaza si pe principiul consacrat de jurisprudenta si anume cel al intaietatii dreptului comunitar.

In cadrul relatiilor dintre dreptul comunitar si sistemele juridice nationale, acest principiu da un raspuns problemei daca o lege nationala posterioara intrarii in vigoare a unei reguli comunitare poate sa nu respecte aceasta regula.

Raspunsul la aceasta problema prezinta o deosebita importanta, intrucat, in ipoteza in care un stat membru ar fi liber sa nu respecte in dreptul sau intern regula comunitara, ordinea Juridica comunitara ar risca sa se descompuna, asa cum s-a subliniat in doctrina, intr-o serie de ordini partiale autonome si divergente in continutul lor .

Tot in doctrina s-a mai aratat, pe parcurs, ca existenta insasi a sistemului comunitar, ca ordine juridica unitara, ar fi pusa in cauza in masura in care, in caz de conflict, ordinea nationala si interesul national ar putea sa se opuna cu succes deplinei sale realizari. In alti termeni, orice atingere adusa principiului intaietatii dreptului comunitar ar avea drept consecinta sa puna in cauza existenta insasi a Comunitatii. Intaietatea apare astfel ca o exigenta fundamentala intr-o ordine de integrare. Caci daca s-ar recunoaste o anumita eficienta unei manifestari de vointa a autoritatii nationale, care ar fi contrara regulilor comune, ar insemna sa se compromita constructia urmarita de state, autoare ale tratatelor, atitudine ce ar risca sa aduca atingere increderii reciproce si sa inlature sansele de progres ale procesului de integrare.

Intaietatea dreptului comunitar nu a fost in mod explicit consacrata de tratatele care au creat Comunitatile europene.

Formularea principiului intaietatii dreptului comunitar asupra dreptului national se datoreaza Curtii de Justitie a carei jurisprudenta a determinat fundamentul si valoarea acestui principiu.

2.1. Intaietatea dreptului comunitar potrivit jurisprudentei Curtii de Justitie

In hotararea Costa/ENEL din 15 iulie J964 Curtea a stabilit doctrina intaietatii dreptului comunitar.

Hotararea Costa/ENEL are rolul, in ceea ce priveste intaietatea, pe care 1-a avut hotararea Van Gend & Loos pentru efectul direct.

De-a lungul unei Jurisprudente constante, incepand de la hotararea Costa/ENEL, Curtea de Justitie nu a incetat sa dezvolte acest principiu.

A. In hotararea Costa/ENEL, Curtea de Justitie a afirmat intaietatea dreptului comunitar asupra dreptului national printr-o tripla argumentare. Curtea a aratat mai intai ca, spre deosebire de tratatele internationale obisnuite, Tratatul CEE a creat o ordine juridica proprie, integrata sistemului juridic al statelor membre din momentul intrarii in vigoare a tratatului si care se impune jurisdictiilor lor. In al doilea rand ca statele member,instituind o comunitate de durata nelimitata. Dotata cu institutii proprii, cu o capacitate de reprezentare internationala si, in special, cu puteri reale izvorate dintr-o limitare a competentelor sau dintr-un transfer de atributii ale statelor catre Comunitate, acestea au limitat, desi in domenii restranse, drepturile lor suverane si au creat astfel un corp de drept aplicabil resortisantilor si lor insisi.

In sfarsit, aceasta integrare in dreptul fiecarei tari membre dispozitiilor care provin din sursa comunitara, si mai general termenii spiritul tratatului, au drept corolar imposibilitatea pentru state de a face sa prevaleze, impotriva unei ordini juridice acceptate de catre acestea pe baza de reciprocitate, o masura unilaterala ulterioara, care nu ar putea astfel sa-i fie opozabila.

Curtea justifica apoi principiul stabilit invocand inca o serie de alt argumente, ca de exemplu: a) principiul nediscriminarii: 'Forta executiva a dreptului comunitar nu ar putea, intr-adevar, sa varieze de la un stat la alti in favoarea legislatiilor interne ulterioare, fara a pune in pericol realizare scopurilor tratatului avute in vedere la articolul 5, alineatul 2, sau fara provoca o discriminare interzisa de articolul 7'; b) caracterul neconditionat al angajamentelor: 'Obligatiile contractate prin tratat nu ar a neconditionate, ci numai eventuale, daca ele ar putea fi puse in cauza prin actele legislative viitoare ale semnatarilor '; c) mecanismul derogarilor'atunci cand dreptul de a actiona unilateral este recunoscut statelor, aceasta se face in baza unei clauze speciale precise; pe de alta parte, cererile de derogare ale statelor sunt supuse unor proceduri de autorizare care ar fi fara obiect daca statele ar avea posibilitatea sa se sustraga obligatiilor lor printr-o simpla lege'; d) caracteristica regulamentelor: Preeminenta dreptului comunitar este confirmata de articolul 189, in termenii caruia regulamentele au forta 'obligatorie' si sunt direct aplicabile in fiecare stat membru; aceasta dispozitiei, care nu este insotita de nici o rezerva, nu ar avea nici o valoare daca un stat ar putea in mod unilateral sa-i anihileze efectele printr-un i normativ opozabil textelor comunitare.

Pe baza sintezei ansamblului acestor argumente, Curtea a conchis cateva fraze devenite clasice si a caror influenta asupra jurisprudentei nationale a fost considerabila, urmatoarele:

'Izvorat dintr-o sursa autonoma, dreptului nascut din tratat nu putea deci, avand in vedere natura sa specifica originala, sa i se opuna din punct de vedere judiciar un text intern oricare ar fi, fara sa piarda caracter sau comunitar si fara sa fie pusa in cauza baza juridica a Comunitatii insasi.

Transferul operat de state, din ordinea lor juridica in beneficiul ordinii juridice comunitare, a drepturilor si obligatiilor corespunzand dispozitiilor din tratat, antreneaza deci o limitare definitiva a drepturilor lor suverane impotriva careia nu ar putea prevala un act unilateral incompatibil cu notiunea de Comunitate'.

Se constata ca in redactarea acestei hotarari Curtea s-a straduit sa dea| intaietatii dreptului comunitar un fundament cat mai larg posibil. Sunt astfel aduse, intr-o maniera oarecum anarhica, argumente relative la structura Comunitatii, la specificitatea ordinii juridice comunitare, care este in acelasi timp autonoma si integrata sistemului juridic al statelor membre si la transferul competentelor operat de state.

Dar, dupa cum s-a mai remarcat in doctrina, a vorbi de integrare in sistemul juridic al statelor nemembre ar avea inconvenientul de a intretine idea unei 'transformari' a dreptului comunitar care ar fi 'nationalizat'.

De aceea, ulterior si indeosebi in hotararea Simmenthal din 9 aprilie 1978, Curtea de Justitie ii va substitui o formulare mai corespunzatoare pentru evidentierea naturii dreptului comunitar, formulare potrivit careia dreptul comunitar, originar si derivat, face parte integranta, cu rang de prioritate din ordinea juridica aplicabila pe teritoriul fiecaruia din statele membre (motivul 17)

Astfel, in noua formulare, dreptul comunitar nu se mai integreaza in dreptul statelor membre ci in 'ordinea juridica aplicabila pe teritoriul acestora', fiind astfel exprimata fara echivoc asocierea dintre autonomia dreptului comunitar si integrarea sa in ordonantarea normativa destinata sa se aplice statelor dar si in statele Comunitatii.

Hotararea Simmenthal are drept consecinta condamnarea atat a conceptiei unui drept cat si cea a doua ordini juridice distincte coexistand pe picior de egalitate, fiecare in sfera sa de validitate.

Argumentul fundamental este totusi cel care consta in a pune in evidenta faptul ca dreptul comunitar trebuie sa fie uniform aplicat si interpretat si, pornind de aici, sa primeze asupra dreptului national, sub sanctiunea de a pierde caracterul sau comunitar si de a vedea pusa in cauza baza juridica a Comunitatii insasi.

B. Principiul intaietatii dreptului comunitar a fost confirmat in hotararile ulterioare ale Curtii de Justitie, in sensul consacrarii, fara exceptie, a preeminentei dreptului comunitar in totalitatea sa asupra ansamblului regulilor nationale.

Din jurisprudenta ulterioara a Curtii de Justitie mai pot fi desprinse urmatoarele elemente:

a) intaietatea nu este privilegiul numai al dreptului comunitar originar, adica al dispozitiilor tratatelor instituind Comunitatile.

In timp ce in hotararea Costa/ENEL, conflictul opunea Tratatul CEE unei reguli posterioare, in hotararea Handelsgesellschaft se infruntau dispozitii constitutionale cu cele ale unui regulament, in alti termeni reguli ale dreptului comunitar derivat si legea suprema a unui stat. De altfel, intaietatea regulamentelor a mai fost afirmata de Curte si in alte cauze.

De asemenea, deciziile adresate de institutiile comunitare statelor membre se impun tuturor organelor statului destinatar, inclusiv jurisdictiilor sale, care nu ar putea sa le opuna dispozitii interne de natura legislativa.

Solutia de mai sus este valabila si pentru directive, Curtea considerand ca unui justitiabil nu i s-ar putea opune de catre o autoritate nationala dispozitii legislative sau administrative care nu ar fi conforme unei obligatii neconditionate si suficient de precisa in directiva. 

intaietatea include in sfarsit acordurile internationale incheiate de Comunitati. Dupa cum s-a subliniat in doctrina si s-a confirmat in Jurisprudenta Curtii de Justitie, fiind parte integranta a ordinii juridice

b) Principiul intaietatii dreptului comunitar apare ca fiind strans legat de cel al autonomiei ordinii juridice comunitare. Pentru definirea raporturilor dintre dreptul comunitar si dreptul national, pozitia Curtii de Justitie este in sensul ca principiul intaietatii trebuie sa fie considerat ca o ordine juridica globala m cadrul careia nu este permis sa se determine regulile care fac parte din aceasta in functie de locul pe care il ocupa. Cu alte cuvinte, in ce priveste principiul intaietatii ca atare - adica fara a lua in considerare punerea sa in aplicare - nu trebuie sa fie facuta vreo diferentiere intre dreptul comunitar direct aplicabil si cel care nu este direct aplicabil. Mai mult, Curtea de Justitie nu a ezitat sa constate incalcarea de catre statele membre a unor reguli comunitare lipsite de efect direct, fie ca era vorba de dispozitii inscrise in tratate sau in directive.

Dupa cum s-a subliniat in doctrina, neindeplinirea de catre statele membre a unor obligatii comunitare reprezinta o notiune independenta de orice consideratie referitoare la efectul direct al normei nerespectate, intrucat ansamblul dreptului comunitar este in masura sa oblige statele. Deosebiri determinante apar numai in stadiul punerii in aplicare a intaietatii dreptului comunitar. Cu alte cuvinte, eficacitatea principiului intaietatii este in mod considerabil intarita prin incidenta efectului direct.

c) Rezulta deci ca, desi se afla in relatii stranse, efectul direct si intaietatea dreptului comunitar nu se confunda.

Raporturile lor stranse rezulta dintr-o comunitate de origine. Astfel, atat efectul direct (incepand de la hotararea Van Gend & Loos), cat si intaietatea (de la hotararea Costa/ENEL), au fost legate de limitarea drepturilor suverane ale statelor si prezentate ca un instrument destinat sa constranga statele sa indeplineasca obligatiile lor comunitare.

Uneori insa, Curtea de Justitie a creat o anumita confuzie prezentand cele doua notiuni in termeni susceptibili sa lase sa se creada totala lor independenta, in timp ce alte ar parea sa rezulte ca in efectul direct este inclusa si intaietatea'.

In alte cazuri, ca in hotararea Simmenthal din 9 martie 1978, Curtea de Justitie confirmand principiul intaietatii dreptului comunitar, l-a prezentat totusi ca avand o functie accesorie in raport cu efectul direct.

In acest sens, potrivit Curtii de Justitie, aplicabilitatea directa inseamna ca regulile dreptului comunitar trebuie sa-si desfasoare plenitudinea efectelor lor, intr-un mod uniform in toate statele membre, incepand de la intrarea lor in vigoare si pe toata durata validitatii lor; astfel aceste dispozitii sunt o sursa imediata de drepturi si obligatii pentru toti cei la care se refera, fie ca este vorba despre state membre sau despre particulare care sunt parti la raporturile juridice decurgand din dreptul comunitar; efectul direct are in vedere si orice judecator care, sesizat in cadrul competentei sale, ca organ al unui stat membru, are drept misiune sa apere drepturile conferite particularilor de catre dreptul comunitar.

Apoi, Curtea de Justitie continua aratand ca, in baza principiului intaietatii dreptului comunitar, dispozitiile din tratat si actele institutiilor direct, aplicabile au, drept efect, in raporturile lor cu dreptul intern al statelor membre, nu numai de a face inaplicabila de plin drept, prin insusi faptul intrarii lor in vigoare, orice dispozitie contrara din legislatia nationala si existenta, dar si avand in vedere ca aceste dispozitii si acte fac parte integranta, cu rang de prioritate, din ordinea juridica aplicabila pe teritoriul fiecaruia dintre statele membre de a impiedica formarea valabila de noi acte legislative nationale in masura in care ar fi incompatibile cu norme comunitare.

In realitate, s-a subliniat, principiul intaietatii este autonom in raport cu efectul direct, dar acesta din urma face ca intaietatea dreptului comunitar sa fie o obligatie pentru judecatorul national sau, si mai general, efectul direct permite principiului intaietatii dreptului comunitar sa se afirme inlaturand orice regula nationala care i-ar fi contrara.

Intaietatea dreptului comunitar obliga ansamblul autoritatilor statale, dupa cum a subliniat Curtea de Justitie in hotararea Politi din 14 decembrie 1972, dar evident judecatorul national va fi cel mai solicitat. Astfel, potrivit Curtii, orice judecator national care, fiind sesizat in cadrul competentei sale,,are obligatia de a aplica integral dreptul comunitar si de a apara drepturile pe care acesta le confera particularilor, lasand neaplicata orice dispozitie eventual contrara legii nationale, fie ca aceasta este anterioara sau posterioara regulii comunitare.

Or, tocmai printr-o asemenea conjugare intre superioritatea si aplicabilitatea directa a dreptului comunitar se realizeaza conditiile optime ale eficacitatii sale.

d) Atat in hotararea Simmenthal, cat si in alte hotarari ale Curtii de Justitie sunt precizate si efectele intaietatii regulii comunitare in raport cu dreptul national contrar.

In cazul in care contrarietatea se situeaza in raport cu o regula de drept national posterior', Curtea considera ca in baza principiului intaietatii dreptului comunitar, dispozitiile din tratat si actele institutiilor direct aplicabile au drept efect sa impiedice formarea valabila de noi acte legislative nationale in masura in care ar fi incompatibile cu normele comunitare, intrucat limitarea competentelor la care statele membre au subscris le impiedica sa legifereze valabil in anumite domenii.

Astfel, potrivit Curtii de Justitie, faptul de a recunoaste o anumita eficacitate juridica unor acte legislative nationale impietand asupra domeniului in interiorul caruia se exercita puterea legislativa a Comunitatii, sau in alt fel incompatibile cu dispozitiile dreptului comunitar, ar insemna sa se nege caracterul efectiv al angajamentelor in mod neconditionat si irevocabil asumate de catre statele membre, in temeiul tratatului, si ar pune astfel in discutie bazele insesi ale Comunitatii.

In consecinta, in masura in care statele membre au atribuit Comunitatii puteri normative, ele nu mai au competenta de a edicta dispozitii normative in acele domenii.

Discret sugerat in hotararea Costa/ENEL, principiul intaietatii dreptului comunitar asupra constitutiilor nationale a fost precizat si amplificat in hotarari ulterioare.

Curtea subliniaza astfel ca orice pretentie pentru un stat de a face sa prevaleze propriile sale criterii constitutionale asupra dreptului comunitar este un element de dezmembrare a Comunitatii si este contrara principiului aderarii 'pe o baza de reciprocitate' deja evocat in hotararea Costa/ENEL'.

Din jurisprudenta Curtii de Justitie rezulta deci ca ordinii juridice comunitare considerata in globalitatea si in unitatea sa ii este recunoscuta intaietatea fata de dreptul national.

2.2. Intaietatea dreptului comunitar potrivit jurisdictiilor nationale

Influenta jurisprudentei Curtii de Justitie asupra jurisprudentelor nationale pentru solutionarea conflictului intre dreptul comunitar si legea posterioara a fost determinata.

In urma unei evolutii al carei ritm a variat de la un stat la altul, principiul intaietatii dreptului comunitar a fost primit in final in ordinea interna, chiar daca unele dificultati se mai mentin inca.

Atitudinea jurisdictiilor nationale poate fi rezumata in termenii urmatori:

A. Fundamentul intaietatii dreptului comunitar nu este in mod necesar cel retinut de Curtea de Justitie: daca specificitatea dreptului comunitar este adesea consacrata, totusi de cele mai multe ori judecatorul national prefera sa caute temeiurile intaietatii dreptului comunitar in dreptul sau constitutional, iar in unele cazuri, aceste doua fundamente sunt asociate.

B. Intaietatea dreptului comunitar asupra legii nationale chiar posterioare este in general consacrata. Ea este recunoscuta in ansamblul statelor membre originare ale Comunitatii.

In unele state aceasta solutie a fost admisa recent, adesea in urma unor decizii emanand de la jurisdictii situate in varful ierarhiei judiciare.

Recunoasterea intaietatii dreptului comunitar asupra legii interne a fost facilitata in mai multe state de existenta unor dispozitii constitutionale sau a unei traditii juridice favorabile.

C. In schimb, in ce priveste intaietatea dreptului comunitar asupra Constitutiei, dreptului comunitar nu i se recunoaste o prioritate absoluta in raport cu dreptul constitutional.

Daca pentru Curtea de Justitie - asa cum am vazut - intaietatea dreptului comunitar are in vedere ansamblul normelor nationale, jurisdictiile statelor membre au exprimat adesea rezerve privind dreptul constitutional, mai ales in statele in care este organizat un control jurisdictional al constitutionalitatii. Astfel, Curtile constitutionale germana si italiana au dezvoltat o jurisprudenta destinata sa mentina principiile esentiale ale ordinii lor constitutionale, si chiar daca in prezent semnificatia practica a unor asemenea rezerve a fost in mod voluntar restransa de catre judecatorul constitutional, totusi in stare latenta o asemenea posibilitate ramane deschisa.

Independent de unele dificultati conceptuale sau practice, concluzia generala care se desprinde este in sensul ca principiul intaietatii dreptului comunitar reprezinta una din realizarile cele mai importante ale ordinii juridice comunitare, care a patruns in mod cu totul remarcabil si in jurisprudentele nationale.

Punerea in aplicare a dreptului comunitar

Daca edictarea dreptului comunitar este concentrata la nivelul institutiilor comunitare, acestea nu dispun insa de nici un monopol la nivelul punerii sale efective m aplicare, incredintata cel mai adesea autoritatilor statelor membre.

O asemenea disociere intre competenta legislativa si competenta de executare isi are originea in sistemul comunitar cu caracter functional de repartizare a competentelor.

Colaborarea statelor membre la aplicarea dreptului comunitar ia forme si dimensiuni variabile, ceea ce inseamna ca aplicarea efectiva a dreptului comunitar depinde intr-o larga masura de actiunea normativa, administrativa si judiciara a statelor membre.

Interventia statelor membre in executarea dreptului comunitar isi are temeiul juridic fie in obligatia generala de colaborare stipulata in tratatele europene, fie in abilitarile speciale acordate de institutii in actele de drept derivat.

Obligatia generala de colaborare rezulta m mod expres din articolele 5 din Tratatul CE, 172 din Tratatul CEEA si 86 din Tratatul CECA.

Potrivit acestor texte, statele membre trebuie sa ia toate masurile generale sau speciale pentru a asigura executarea obligatiilor decurgand din tratat, sau rezultand din actele institutiilor Comunitatii si totodata sa favorizeze indeplinirea misiunii Comunitatii.

In acelasi timp, statele membre trebuie sa se abtina de la orice masuri susceptibile sa puna in pericol realizarea scopurilor tratatului.

Atitudinea astfel ceruta statelor membre nu este deci o supunere pasiva ci o cooperare loiala si activa, ceea ce inseamna ca statele au nu numai obligatia de a adopta masuri de aplicare specifice prevazute de tratate sau de dreptul derivat, dar sunt tinute, atunci cand este nevoie, la o actiune spontana la care nu au fost in mod special invitate de institutiile comunitare. Este de altfel ceea ce rezulta si din jurisprudenta Curtii de Justitie, in sensul ca statele aveau dreptul si, in baza dispozitiilor generale ale articolului 5 din tratat, obligatia de a face totul pentru a asigura efectul util al ansamblului dispozitiilor regulamentului.

Statele membre sunt deci investite, de o maniera generala, cu o responsabilitate subsidiara in ce priveste punerea in aplicare a dreptului comunitar, responsabilitate susceptibila sa fie sanctionata pe calea recursului pentru neindeplinirea obligatiilor.

Cu ocazia lucrarilor conferintei interguvernamentale ce a condus la Tratatul de la Maastricht, presedintia luxemburgheza a propus initial sa se adauge la articolul 5 din Tratatul CEE un al treilea alineat potrivit caruia, pe baza unui raport periodic stabilit de Comisie, statele membre si Comisia stabilesc o cooperare stransa intre serviciile administrative pentru a asigura deplina aplicare a dreptului comunitar.

In final, Conferinta a preferat sa adopte o declaratie destul de amanuntita referitoare la aplicarea dreptului comunitar (declaratia nr. 19).

Aceasta declaratie subliniaza mai intai necesitatea, pentru coerenta si unitatea procesului constructiei europene, ca fiecare stat membru sa transpuna in mod integral si fidel in dreptul sau national directivele comunitare, ai caror destinatari sunt, in termenele fixate de acestea.

Cel de al doilea alineat al paragrafului 1 din declaratie se refera la problema masurilor ce trebuie sa fie luate de statele membre pentru a asigura ca dreptul comunitar sa fie aplicat in mod corect.

Astfel, dupa ce se recunoaste ca revine fiecarui stat membru sa determine modalitatea cea mai buna pentru aplicarea dispozitiilor dreptului comunitar, tinand seama de institutiile, sistemul juridic si celelalte conditii care ii sunt proprii², dar in orice caz cu respectarea dispozitiilor articolului 189 din Tratatul instituind Comunitatea europeana, declaratia apreciaza ca fiind esential, pentru buna functionare a Comunitatii, ca masurile luate in diferitele state membre sa conduca la aplicarea dreptului comunitar cu o eficacitate si o vigoare echivalente celor desfasurate la aplicarea dreptului lor national.

Cel de al doilea paragraf invita Comisia sa vegheze, in exercitarea competentelor ce-i sunt conferite de articolul 155 din Tratatul CE, la respectarea de catre statele membre a obligatiilor ce le revin. Comisia este, de asemenea, invitata sa publice periodic un raport complet in aceasta privinta atat pentru statele membre cat si pentru Parlamentul european.

Bibliografie:

Augustin Fuerea, Institutiile Uniunii Europene, Ed. Universul juridic, Bucuresti

Octavian Bibere, Uniunea Europeana: intre real si virtual, Ed. All , Bucuresti, 1999

Walter Cairns, Introducere in legislatia Uniunii Europene, Ed. Universal Dalsi,Bucuresti, 2001

Octavian Manolache, Drept comunitar, ed. a 3-a,Ed.AllBeck,Bucuresti,2001

Viorel Marcu. Drept institutional comunitar,ed.a 2-a, Ed. Lumina Lex, Bucuresti,2001

Jean Boulois, Droit Institutionnel de l'Union européenne, Ed. Montchrestien, Paris, 1997