Deficitul bugetar si datoria publica

Deficitul bugetar si datoria publica

In urma executiei bugetului de stat pot aparea urmatoarele situatii: buget echilibrat (egalitate intre venituri si cheltuieli), buget deficitar (devansarea veniturilor de catre cheltuieli) si buget excedentar (veniturile mai mari decat cheltuielile). Diferenta dintre venituri si cheltuieli poarta denumirea de sold bugetar, care poate cunoaste una dintre situatiile anterioare, fie ca urmare a prestabilirii de catre organele de decizie, fie datorita unor abateri consemnate in urma executiei.

In literatura economica s-au exprimat puncte de vedere diferite privitoare la natura, necesitatea si caile de echilibrare a bugetului de stat.

In general, echilibrul nu se poate rezuma la o simpla comparare si egalitate a veniturilor si cheltuielilor. El este rezultatul actiunii unui complex de factori care stau la baza constituirii si utilizarii resurselor banesti si se realizeaza in anumite conditii sociale si economice.

Multitudinea de relatii existente intre echilibrul financiar-monetar si echilibrul economic general, precum si complexitatea proceselor economice si financiare pe care se intemeiaza elaborarea si executia sa necesita o analiza minutioasa a abaterilor si semnificatiilor acestora fata de valorile previzionate.

Inregistrarea unor abateri fata de nivelurile prestabilite pentru cheltuieli si venituri si deci fata de soldul initial poate rezulta din procese reale, care determina realizarea sau nu a veniturilor si cheltuielilor, dar si din constructia bugetului de stat. Asadar, echilibre, deficite si excedente pot aparea fie in procesul elaborarii bugetului, fie in procesul executiei bugetare, datorita abaterilor consemnate de la cheltuielile proiectate. In mod cert, insa, rolul hotarator in asigurarea echilibrului bugetar il au factorii economici care deriva, in primul rand, din laturile calitative ale productiei materiale. Desi dezbaterile in jurul deficitelor bugetare sunt tot mai numeroase, multi economisti contesta pericolul acestora ori incearca sa plaseze responsabilitatea crearii lor in afara guvernelor.

Existenta deficitelor in sine nu ne spune nimic despre cat este de responsabil sau iresponsabil guvernul din punct de vedere fiscal. Guvernul se poarta intr-o maniera fiscala responsabila numai daca promoveaza activ politicile destinate sa realizeze o folosire integrala a resurselor, un nivel noninflationist al venitului si productiei. Exista momente in care realizarea acestui obiectiv necesita cheltuieli deficitare, dar si alte momente cand aceasta va necesita un excedent. Filosofia care sta la baza acestui fel de gandire a fost numita filosofia finantelor functionale.

Starea de deficit a bugetului poate fi generata de modificarea conditiilor economice - trecerea economiei printr-o perioada de recesiune economica etc. Acelasi efect va fi obtinut si datorita unei cresteri substantiale a cheltuielilor guvernamentale si/sau reducerii taxelor. In aceasta ultima situatie, variatia bugetului este determinata de modificari in continutul politicii fiscale.

In ultimele decenii, deficitul bugetar a devenit una din caracteristicile economiilor nationale. Mai mult, se constata amplificarea dimensiunilor sale.

In ciuda acestui fapt, tot mai multi sunt economistii care contesta necesitatea echilibrarii bugetului, sustinand chiar necesitatea deficitului sistematic si folosirea lui in scopul realizarii echilibrului economic. O asemenea orientare este argumentata prin necesitatea promovarii unei politici economice care sa asigure folosirea integrala a resurselor si o crestere economica noninflationista. In aceste conditii, echilibrarea bugetului este in mod clar de importanta secundara.

In acest context, este sustinuta necesitatea cresterii cheltuielilor bugetare intr-un ritm mai rapid decat cresterea veniturilor si, implicit, intocmirea unor deficite bugetare.

Subordonarea metodelor si instrumentelor financiare necesitatii unor obiective ale politicii economice impune insa o analiza concreta in cercetarea soldului bugetar, explicarea continutului acestuia, interpretarea diferentiata a excedentelor sau deficitelor stabilite anticipat, fata de situatiile similare inregistrate in urma executiei bugetare, analiza implicatiilor acestora asupra economiei nationale.

Astfel, aparitia excedentelor bugetare reflecta aparitia unor abateri de la situatia previzionata, dar cu efecte pozitive sau negative. In principiu, excedentul bugetar poate fi consecinta realizarii unor venituri mai mari fata de cele avute in vedere la proiectarea bugetului sau al neefectuarii unor cheltuieli la nivelul prestabilit. Aprecierea acestor situatii trebuie facuta pornind de la analiza cauzelor generatoare, a continutului material al excedentului bugetar, a ponderii sale in totalul veniturilor bugetare, a relatiilor existente intre starea activitatii economice si situatia bugetara.

Deficitele bugetare sunt cele in jurul carora s-au conturat numeroase controverse teoretice, dar si optiuni diferite, in legatura cu modalitatile practice de fundamentare a unor strategii de echilibrare bugetara. Ele trebuie analizate prin prisma consecintelor lor asupra economiei.

In mod obisnuit, atenuarea deficitului bugetar impune o diminuare a cheltuielilor, o crestere a veniturilor sau o combinatie a lor. Orice crestere sau scadere a nivelului impozitelor trebuie studiata prin prisma efectelor pe termen lung si scurt. Nivelul mai ridicat sau mai scazut al impozitelor va avea influenta atat asupra ofertei de fonduri economisite, cat si asupra cererii de astfel de fonduri. In conditiile unui deficit bugetar accentuat se creeaza premize pentru absorbirea intr-o proportie ridicata a volumului fondurilor economisite in societate.

Consecintele deficitului asupra economiei se afla in stransa legatura cu problemele monetare. In scopul finantarii deficitului, statul apeleaza la imprumuturi, creandu-si astfel moneda, fondurile mari puse in circulatie contribuind la cresterea inflatiei.

Cresterea deficitului bugetar poate contribui si la relansarea activitatii economice, deoarece trecerea de la echilibru la dezechilibru contribuie la stimularea consumului suplimentar, cu efecte favorabile asupra gradului de ocupare a fortei de munca si asupra veniturilor.

In acelasi timp, existenta unor mari deficite bugetare isi pune amprenta si asupra posibilitatilor de finantare a proiectelor de investitii. Plata unor dobanzi mari la imprumuturile efectuate de stat in scopul finantarii deficitelor bugetare contribuie la diminuarea stocului viitor de capital si deci a resurselor investitionale viitoare.

De asemenea, deficitele bugetare alimenteaza datoria nationala a unor tari, proportia fiind determinata de volumul imprumuturilor contractate de stat in scopul finantarii acestora, cat si de dobanzile aferente.

Cand cheltuielile depasesc veniturile, pentru acoperirea deficitului bugetar, statul apeleaza la creditul public, contractand imprumuturi sau atragand la dispozitia sa o parte din veniturile banesti temporar disponibile ale populatiei. Imprumuturile statului sunt purtatoare de dobanzi, plata acestora si restituirea creditului facandu-se pe seama veniturilor bugetare, in principal pe seama impozitelor.

Resursele mobilizate pe seama creditului public ocupa locul al doilea, dupa impozite.In procurarea resurselor necesare acoperirii cheltuielilor, intre cheltuielile publice, imprumuturi si impozite exista o stransa interdependenta. Pentru acoperirea cheltuielilor bugetare mereu crescande, statul contracteaza imprumuturi, iar pentru procurarea resurselor necesare rambursarii imprumuturilor si achitarii dobanzilor si comisioanelor aferente, apeleaza la credite. Datoria publica, ca metoda de acoperire a cheltuielilor, a aparut cu multe secole in urma. In secolul al XVIII-lea incepe epoca marilor imprumuturi de stat prin emisiune de obligatiuni, titlurile fiind introduse la burse.

In general, datoria publica cuprinde totalitatea sumelor luate cu imprumut de stat, de unitatile administrativ-teritoriale si de alte institutii de drept public si nerambursabile la un moment dat, indiferent de data exigibilitatii lor. Se mai numeste si datorie nationala si cuprinde, in aceeasi masura, datoria fata de persoanele fizice si juridice. Poate fi datorie interna, cand imprumuturile sunt contractate din interior si datorie externa, provenita din imprumuturile efectuate din strainatate.

Intr-o alta definitie, datoria nationala ar cuprinde numai imprumuturile efectuate de stat. In aceasta acceptiune, ea ar reprezenta sumele acumulate pe care guvernul le-a imprumutat in trecut pentru a finanta deficitele.

Datoria publica este prin insasi natura sa un instrument de actiune al politicilor economice publice si se inscrie in analiza interventiei statului in viata economica. De aceea, locul datoriei publice trebuie plasat in contextul marilor agregate economice, ca o consecinta a politicii bugetare si fiscale.

Modalitatile de definire si evaluare a datoriei publice difera de la o tara la alta. In general, datoria publica reprezinta ansamblul de imprumuturi efectuate de stat. Ea apare ca o datorie consolidata daca este urmarita pe termen lung si ca o datorie flotanta, pe termen scurt. Ansamblul de angajamente fata de alte state sau institutii financiare straine reprezinta datoria externa.

In unele tari se determina datoria statului, (administratiei centrale), iar in altele, angajamentul ansamblului administratiei publice (stat, colectivitati locale s.a.) sau ale sectorului public in totalitatea lui.

Se considera ca utilizarea datoriei administratiilor publice este mai adecvata pentru ca este compatibila cu definitia Contabilitatii Nationale, Este necesara, asadar, determinarea unui concept operational al datoriei publice care sa satisfaca exigentele utilizarii sale in calitate de variabila de actiune pentru politica economica.

Marimea datoriei publice a unei tari poate fi exprimata prin mai multi indicatori: volumul absolut si marimea medie pe locuitor, raportul dintre datoria publica si PIB, serviciul datoriei publice (cuprinde cheltuielile cu rambursarea datoriei propriu-zise si cele cu plata dobanzilor).

Datoria publica este influentata de numerosi factori: rata de crestere economica, nivelul ratei dobanzii, evolutia viitoare a politicii bugetare, factori demografici s.a.

Datoria publica a inregistrat o evolutie ascendenta atat in tarile dezvoltate, cat si in cele in curs de dezvoltare. Astfel, in ultimii 70 de ani, a crescut in S.U.A. de 500 de ori (reprezentand trei patrimi din venitul national) si de 75 de ori in Anglia (depasind venitul nafional). Pe ansamblul tarilor dezvoltate, datoria publica variaza intre 13% si 95% din produsul intern brut.

Aspectele relevante ale datoriei publice rezulta din investigarea continutului si structurii sale. Daca pentru tarile dezvoltate preponderenta este datoria interna, in unele tari in curs de dezvoltare, datoria externa detine ponderea principala. Datoria externa a unei tari se refera la datoria fata de creditorii externi, atat publici, cat si privati. Pentru examinarea sa se folosesc anumiti indicatori: marimea medie a datoriei externe pe locuitor, raportul dintre datoria externa si produsul intern brut, serviciul datoriei externe, care cuprinde rambursarile de imprumuturi si platile de dobanzi.

La inceputul anilor ‘80, unele tari s-au aflat in imposibilitatea de a plati datoria externa ca urmare a imprumuturilor mari facute in dolari S.U.A. Pentru tarile in curs de dezvoltare se declanseaza fenomenul cunoscut sub denumirea de criza a datoriei externe.

In deceniul al noualea au intervenit importante schimbari de pozitii in ierarhia creditorilor pe plan intemational. Astfel, pozitia privilegiata a S.U.A. a fost ocupata de Japonia, tara ce reprezinta creditorul principal al lumii.

O relatie importanta este aceea dintre datoria nationala si generatiile prezente si viitoare respectiv posibilitatea statului de a restitui creditele si de a plati dobanzile aferente acestora.

In general, datoria publica determina transferarea fondurilor de la un grup de indivizi la altul, din aceeasi perioada de timp. Insa acest transfer poate contribui la realizarea unei redistribuiri nedorite a venitului.

Accesul statului la resursele economisite ale populatiei constituie o problema de incredere. 'Atat timp cat publicul are incredere ca guvemul sau va fi in stare sa plateasca dobanzile cand datoria ajunge la scadenta, el va fi dispus sa imprumute guvernul; el va fi dispus sa achizitioneze cantitati din ce in ce mai mari de obligatii guvernamentale. Si, dat fiind faptul ca obligatiile guvernamentale sunt considerate aproape lipsite de risc de catre public, o incredere considerabila trebuie sa existe in capacitatea guvernului de a plati datoriile''.

Spre deosebire de o firma particulara care ajunge la faliment in cazul unei datorii excesive, in aceeasi situatie statul creeaza exces de cerere agregata situatia difera atunci cand statul se imprumuta din exterior).

Datoria publica poate conduce la accentuarea impozitarii atunci cand statul plateste dobanzile prin colectare de taxe si impozite. Daca plata dobanzilor se face prin imprumuturi, cresc proportiile deficitului, ceea ce stimuleaza cererea agregata si sporeste presiunea inflationista. Efectele acesteia sunt considerabile mai ales atunci cand Banca Centrala emite banii necesari statului pentru plata datoriilor. Statul poate plati datoria interna si prin emisiune monetara care, peste o anumita limita, determina cresterea preturilor. Dobanzile la datoria nationala pot rezulta dintr-o redistribuire a veniturilor de la cei ce suporta taxe si impozite catre cei care poseda obligatiuni guvernamentale.

Cresterea dobanzilor datoriei nationale afecteaza veniturile bugetului, contribuind la accentuarea deficitului. O asemenea tendinta este reflectata de ponderea dobanzilor datoriei nationale in produsul national brut.

In conditiile existentei datoriei publice se realizeaza si punerea in circulatie a biletelor de banca. Astfel, cand bugetul statului este in deficit, Trezoreria Publica emite bonuri de tezaur pentru a-si acoperi nevoile, iar bancile subscriu la aceste bonuri. Cand bancile vand aceste bonuri Bancii Centrale, aceasta crediteaza contul bancilor, care-si vor putea retrage sumele necesare.

Datoria nationala poate fi asociata si cu o rata scazuta de formare a capitalului, afectand generatiile viitoare prin prisma stocului de bunuri capitale mostenite. Ca urmare a acestor implicatii foarte diferite, sunt numeroase dispute teoretice in jurul beneficiilor si costurilor datoriei nationale. Multi economisti sustin ca, desi datoria nationala antreneaza unele greutati, acestea sunt minime in comparatie cu inflatia si somajul. Orientarea catre echilibrarea bugetului, sustin ei, ar contribui la agravarea oscilatiilor activitatii economice. Din aceste considerente, se arata ca politica fiscala trebuie folosita pentru promovarea unei economii echilibrate care sa foloseasca integral resursele si nu pentru realizarea unui buget echilibrat, care nu trebuie sa constituie o actiune primordiala.

Datorita impactului deosebit al datoriei publice asupra functionarii globale a economiei, asupra sistemului financiar si, prin urmare, a politicii monetare si financiare, se impune determinarea unui nivel 'optimal' al ponderii acesteia in PNB, pe baza unor considerente strict economice.

Gradul de 'suportabilitate' al cresterii datoriei publice amplifica importanta managementului si a gestionarii sale. Astfel, analiza structurii si compozitiei datoriei trebuie corelata cu combinarea eficienta a masurilor de politica monetara, bugetara si fiscala.