CONTRACTUL ADMINISTRATIV

CONTRACTUL ADMINISTRATIV

&1. Contractul administrativ reprezinta o institutie care, cum se exprima atat de relevant un autor interbelic, indepartandu-se de la principiile calauzitoare ale dreptului privat, a contribuit la autonomia dreptului administrativ.

Contractul administrativ reprezinta o creatie a jurisprudentei Consiliului de Stat francez si el a fost dezvoltat in doctrina de unul din corifeii dreptului public din aceasta tara, si anume Gaston Jeze, care intelege prin "teoria contractelor administrative", "contractele incheiate de administratie pentru a asigura functionarea unui serviciu public si care este supus, din punct de vedere al regulilor particulare, altor reguli decat cele care guverneaza raporturile dintre particulari".

Atat in doctrina romaneasca, dar si in cea franceza, notiunea de contract administrativ este legata de notiunea de domeniu public si de serviciu public.

Originea contractelor administrative trebuie cautata, in esenta, in necesitatile imperioase de ordin financiar ale autoritatilor publice care aveau in administrare bunuri proprietate publica, de a le valorifica in interesul comunitatilor locale sau in interes national, in functie de forma de proprietate asupra acestor bunuri.

Regulile specifice contractelor administrative privesc urmatoarele aspecte:

forma contractului, care este prestabilita de legiuitor;

puterile exorbitante ale administratiei, cu ajutorul carora administratia poate obtine, prin impunere unilaterala, executarea fidela si regulata a prestatiei convenite prin contract;

anumite facilitati pe care administratia le da celor cu care a contractat, pentru ca acestia sa-si poata duce la bun sfarsit prestatiile stabilite prin contract;

competenta tribunalelor administrative, pentru solutionarea eventualelor litigii care ar putea aparea in executarea unui astfel de contract.

Teoria contractelor administrative a fost fundamentata pornindu-se de la ideea ca "administratia, avand un caracter indoit, perfecteaza doua feluri de contracte: contracte administrative si contracte de drept privat". Cele dintai contracte urmeaza un regim juridic de drept public, care este deosebit de acela aplicabil conventiunilor dintre particulari.

§2. Repere actuale ale notiunii de contract administrativ

Perioada de dupa decembrie 1989 poate fi calificata ca o noua etapa in evolutia teoriei contractului administrativ, prima in istoria Romaniei in care ar fi trebuit sa se regaseasca fundamentata legal si doctrinar existenta acestui act juridic, pornind de la faptul ca insasi Constitutia din 1991 il recunoaste fara a-1 califica expres cu denumirea de "contract administrativ".

Este vorba de art.136 alin.(4) care declara, pe de o parte proprietatea publica inalienabila, iar pe de alta parte recunoaste posibilitatea existentei unor mijloace juridice de valorificare a bunurilor proprietate publica, este vorba despre: darea in administrare, care nu se poate face decat catre o regie autonoma sau institutie publica; concesiunea; inchirierea si darea in folosinta gratuita.

Un moment important in evolutia acestei notiuni este reprezentat de adoptarea Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, care nu numai ca recunoaste aceasta notiune, dar o si explica in articolul 2 alin. (1) litera c) care, in prima faza defineste actul administrativ, iar in fraza a doua prevede ca sunt asimilate actelor administrative, in sensul prezentei legi, si contractele incheiate de autoritatile publice care au ca obiect: punerea in valoare a bunurilor proprietate publica; executarea lucrarilor de interes public; prestarea de servicii publice si achizitii publice. Daca acest text opereaza numai cu notiunea de contract, intelegandu-se ca este vorba despre contract administrativ, in articolul 18 alin.(4) se face referire expresa la aceasta sintagma, textul prevazand solutiile pe care le poate dispune instanta atunci cand actiunea in contencios administrativ are ca obiect un contract administrativ.

§3. Definitia contractului administrativ

Natura juridica in egala masura complexa si controversata a contractului administrativ a facut ca ea sa fie revendicata atat de specialistii in dreptul public, cat si de cei in drept privat, facand parte, din acest punct de vedere, din categorie institutiilor juridice care se afla la interferenta intre cele doua mari ramuri ale dreptului, la "frontiera dintre actul unilateral si contract" dupa cum intituleaza un autor francez lucrarea consacrata acestei institutii.

Contractul administrativ reprezinta un acord de vointa, dintre o autoritate publica, aflata pe o pozitie de superioritate juridica, pe de o parte, si alte subiecte de drept, pe de alta parte (persoane fizice, persoane juridice sau alte organe ale statului subordonate celeilalte parti), prin care se urmareste satisfacerea unui interes general, prin prestarea unui serviciu public, efectuarea unei lucrari publice sau punerea in valoare a unui bun public, supus unui regim de putere publica.

Din definitie si in consonanta cu tezele fundamentale ale doctrinei, desprindem urmatoarele trasaturi ale contractului administrativ:

este o conventie, deci un acord de vointa incheiat intre mai multe parti;

una din partile contractului este un subiect determinat, respectiv un organ care actioneaza in realizarea puterii publice, un organ administrativ sau alt subiect de drept autorizat de un organ administrativ;

spre deosebire de contractele civile, unde partile se afla pe pozitie de egalitate juridica, in cazul contractului administrativ partile nu se bucura de aceasta egalitate juridica, una dintre ele, si anume subiectul determinat, are o pozitie de superioritate fata de celalalt subiect al contractului.

De vreme ce scopul unui contract administrativ este satisfacerea unei nevoi de interes general, este firesc, cum se apreciaza in doctrina, sa nu existe "un echilibru perfect de interese, caracteristic contractelor civile si comerciale";

obiectul contractului este de asemenea determinat, el urmarind satisfacerea unui interes general si putand imbraca una din urmatoarele forme: prestarea unui serviciu public; punerea in valoare a unui bun public; efectuarea unei lucrari publice;

clauzele contractului sunt stabilite atat pe cale reglementara, prin lege, cat si pe cale conventionala. Daca analizam structura unui contract administrativ, de exemplu a contractului de concesiune, constatam ca, in realitate, avem de-a face cu doua manifestari de vointa din partea administratiei: una prin care administratia stabileste, de comun acord cu particularul, elemente de continut care pot face obiectul negocierii intre acestia-partea conventionala, si o alta vointa, exprimata prin caietul de sarcini, care este un veritabil act administrativ, care se grefeaza, se sudeaza pe acordul de vointa, fara a se putea contopi cu acesta-partea reglementara. Daca prima vointa este exprimata intr-un regim juridic mixt, preponderent de drept privat dar si de drept public in acelasi timp, cea de-a doua vointa este guvernata exclusiv de un regim juridic de drept public.

pozitia de superioritate a subiectului autoritate publica determina posibilitatea ca
acesta sa poata modifica sau rezilia unilateral contractul, atunci cand interesul public o cere, spre deosebire de contractele de drept comun care nu pot fi modificate decat prin acordul partilor sau, in absenta acestui acord, de instanta judecatoreasca;

guvernarea lor de un regim de putere publica, spre deosebire de contractele civile,
care sunt guvernate de dreptul comun;

forma scrisa a contractului administrativ, care, ca si actul administrativ, nu poate avea caracter consensual, el implicand o autoritate care actioneaza in numele puterii publice;

competenta instantelor de contencios administrativ pentru solutionarea eventualelor litigii care ar putea aparea din executarea unui astfel de contract.

In literatura de specialitate se apreciaza ca la incheierea oricarui contract administrativ trebuie sa se tina seama de mai multe conditii, si anume: un consimtamant al partilor care se obliga; capacitatea/competenta partilor contractante; un obiect determinat/determinabil, licit si posibil; o cauza licita si morala; respectarea formei ceruta pentru valabilitatea actului juridic; respectarea conditiei prealabile obligatorii (autorizatia administrativa). Nerespectarea acestor conditii atrage nulitatea contractului.

Legea nr.29/1990 privind contenciosul administrativ, in prezent abrogata, nu consacra competenta instantelor de contencios administrativ in privinta solutionarii litigiilor care privesc contracte administrative. Actuala Lege nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, dupa cum am aratat, recunoaste in mod expres competenta instantelor de contencios de a se pronunta si asupra litigiilor izvorate din contracte administrative. Anterior aparitiei acestei legi, au existat reglementari care au conferit instantelor de contencios administrativ competenta de a se pronunta asupra legalitatii unor proceduri si acte contractuale intocmite/incheiate de autoritatile publice. Avem in vedere Ordonanta de Urgenta a Guvernului nr. 60 din 25 aprilie 2001 privind achizitiile publice care prevedea in art. 82 alin.(2) ca actiunile in justitie prin care se solicita despagubiri, in temeiul unui contract de achizitie publica se introduc la sectia de contencios administrativ a tribunalului in a carui arie teritoriala de competenta se afla sediul autoritatii contractante. Impotriva hotararii tribunalului, se poate declara recurs la sectia de contencios administrativ a Curtii de Apel. Aceasta ordonanta a fost in prezent abrogata si ea prin OUG nr. 34/19 aprilie 2006 privind atribuirea contractelor de achizitie publica, a contractelor de concesiune de lucrari publice si a contractelor de concesiune de servicii, aprobata cu modificari prin Legea nr. 337/2006. Si aceasta noua reglementare pastreaza competenta instantelor de contencios administrativ in solutionarea litigiilor izvorate din punerea ei in aplicare. Astfel, articolul 282 din OUG nr. 34/2006 prevede ca autoritatea contractanta are dreptul sa sesizeze Consiliul National de Solutionare a Contestatiilor in scopul pronuntarii asupra legalitatii actelor si operatiunilor derulate in cursul procedurii de atribuire. Iar, potrivit art. 283, instanta competenta sa solutioneze plangerea formulata impotriva deciziei pronuntate de Consiliu este Curtea de apel, sectia de contencios-administrativ si fiscal pe raza careia se afla sediul autoritatii contractante.